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Title: 除了养老金5连涨 还有哪些民生福利大招?5555555555555555555555555555555Submitted By: Admin
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PostWed Oct 18, 2017 11:08 amComments: 0

Title: 至于《联合早报》提问新一届政治局常委的人数是否会变化,庹震答说,政治局和政治局常委将在十九届一中全会上,“经过充分酝酿讨Submitted By: Admin
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刘云山担任大会秘书长,中宣部部长刘奇葆、中央政法委书记孟建柱、中组部部长赵乐际和中央办公厅主任栗战书出任大会副秘书长。

中央也延续往年做法,确定74名特邀代表出席十九大,人数比十八大时的57人增多。特邀代表大多由曾担任中共政治局委员或以上职务的卸任高干组成,他们享有与十九大代表同等的权利。

部分前领导人也出现在大会主席团常务委员会的名单上,包括江泽民、胡锦涛、李鹏、朱镕基、李瑞环、吴邦国、温家宝、贾庆林、宋平、李岚清、曾庆红等,显示中央对退休元老的尊重。


至于《联合早报》提问新一届政治局常委的人数是否会变化,庹震答说,政治局和政治局常委将在十九届一中全会上,“经过充分酝酿讨论”,由中央委员会全体会议选举产生,“届时会及时公布选举结果”。
PostWed Oct 18, 2017 11:04 amComments: 0

Title: 十九大主席团常委 江胡在列Submitted By: Admin
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243人的大会主席团昨午经选举产生,并随后再选举出十九大的临时最高领导机关——由42人组成的主席团常委会。除了十八届中央政治局委员之外,江泽民、胡锦涛等原政治局常委也名列其中。



原标题:习近平:我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾
PostWed Oct 18, 2017 11:02 amComments: 0

Title: 十九大新闻发言人庹震:党章修改是十九大一项重要任务Submitted By: Admin
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10月17日下午,中国共产党第十九次全国代表大会在人民大会堂三楼金色大厅举行新闻发布会,十九大新闻发言人庹震向中外记者介绍十九大准备工作情况和大会议题。
十九大新闻发言人庹震:
二是党章修改工作。党的十九大还有一项重要任务,就是对党章进行修改。党的全国代表大会根据党的理论创新和实践发展的需要对党章进行修改,是我们党的一个惯例。党的十三大以来的历次党的全国代表大会,都对党章作了不同程度的修改。实践证明,根据新形势新任务对党章进行适当修改,有利于全党更好学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章,有利于更好发挥党章对党的工作和党的建设的指导、规范作用。
今年1月,在中共中央就党的十九大议题征求意见的过程中,各地区各部门普遍建议党的十九大根据党的理论创新和实践发展、根据形势任务发展变化对党章作适当修改。今年6月,中央发出通知,就党章修改工作向各地区各部门征求意见。各地区各部门向中央提交了书面报告,普遍赞成党的十九大对党章作适当修改,并提出了修改的意见和建议。还有一些党内老同志、普通党员给党中央有关部门写信,提出修改党章的建议。
在综合各方面意见的基础上,中央政治局会议研究决定对党章进行适当修改,强调这次修改党章工作,要把党的十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想写入党章,使党章充分体现马克思主义中国化最新成果,充分体现党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央提出的治国理政新理念新思想新战略,充分体现坚持和加强党的领导、全面从严治党的新鲜经验,以适应新形势新任务对党的事业和党的建设提出的新要求。
8月5日,党章修正案下发党内一定范围征求意见,起草组根据各地区各部门意见进行了认真修改。在集中全党智慧的基础上,经过党的十八届七中全会审议通过,形成了提交党的十九大审议的党章修正案。
PostTue Oct 17, 2017 7:26 pmComments: 0

Title: 直播:十九大首场新闻发布会正在举行 一中全会后 新一届中央政治局常委将同中外记者见面Submitted By: Admin
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直播:十九大首场新闻发布会正在举行
http://tv.sohu.com/s2017/sjd/index.shtm ... dex_news_0

一中全会后 新一届中央政治局常委将同中外记者见面


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PostTue Oct 17, 2017 5:27 pmComments: 1

Title: 【最新民调】根据最新的昆尼皮亚克大学民调( Quinnipiac Poll)46%的美国共和党人表示,会支持美国对朝鲜进Submitted By: Admin
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【最新民调】根据最新的昆尼皮亚克大学民调( Quinnipiac Poll)46%的美国共和党人表示,会支持美国对朝鲜进行先发制人的军事打击。Nearly half of Republicans would support a preemptive strike against North Korea. Should we be worried about this? ​​​​
PostTue Oct 17, 2017 4:01 pmComments: 1

Title:   央视网消息(新闻联播):中共中央政治局常委、国务院总理、党组书记李克强16日主持召开国务院党组会议,深入学习贯彻党的Submitted By: Admin
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  央视网消息(新闻联播):中共中央政治局常委、国务院总理、党组书记李克强16日主持召开国务院党组会议,深入学习贯彻党的十八届七中全会精神,部署进一步做好政府工作,迎接党的十九大胜利召开。
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  会议指出,党的十八届七中全会为党的十九大召开做了充分准备。国务院各部门、各单位要深入学习贯彻全会精神和习近平总书记重要讲话,深刻认识在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,十八届六中全会以来取得的显著成绩,特别是过去5年改革开放和社会主义现代化建设取得的历史性成就、党和国家事业发生的历史性变革;深刻认识我国发展站到新的历史起点上对党和国家事业发展具有的重大而深远意义;深刻认识担负的历史重任。牢固树立“四个意识”,坚决维护党中央权威、坚决服从党中央集中统一领导,增强政治定力、纪律定力、道德定力、抵腐定力。

  会议强调,各级政府要更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,贯彻新发展理念,深化供给侧结构性改革,奋发有为做好经济社会发展各项工作。持续推进政府职能转变,着力抓重点、补短板、强弱项,促进新旧动能转换;着力提高发展质量效益,有效防控风险;着力改善民生,增强群众获得感。当前尤其要毫不松懈做好后几个月工作,圆满完成全年发展主要目标任务,巩固扩大稳中向好态势,迎接党的十九大胜利召开。
PostTue Oct 17, 2017 3:17 pmComments: 3

Title:   中新网10月16日电综合报道,奥地利于15日举行大选,31岁的保守派政党领导人、现任外交部长库尔茨及其人民党在选举中Submitted By: Admin
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  中新网10月16日电综合报道,奥地利于15日举行大选,31岁的保守派政党领导人、现任外交部长库尔茨及其人民党在选举中获胜,这将使他成为欧洲最年轻的国家领导人,也似乎让奥地利在历经60多年的温和派中间派政府后将向右转。

  初步统计显示,人民党得票接近32%,极右翼的反移民的自由党得票率约为27%,执政党社会民主党的得票率略低于27%。奥地利国会选举设有不在籍投票制度,当地时间15日晚开出大部份票数,最终票数可能会最迟至10月19日确定,但应不影响结果。
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资料图:31岁的塞巴斯蒂安·库尔茨(左)将成为欧洲最年轻的国家领导人。
  资料图:31岁的塞巴斯蒂安·库尔茨(左)将成为欧洲最年轻的国家领导人。

  【将成欧洲最年轻总理】

  当地时间15日晚,库尔茨告诉欢呼的支持者:“今天不是战胜别人的胜利日,而是真正改变这个国家的机会。”

  库尔茨被当地政界称为“神奇小子”,他27岁担任外长,外型俊俏,在镜头前充满明星架势,也被誉为“奥地利马克龙”。不过,库尔茨今年才31岁,较39岁的法国总统马克龙更具有话题性。

  库尔茨与马克龙都是今年欧洲政坛新星,2人共同点在于都以外型及个人风格崭露头角。不过库尔茨更彻底发挥他年轻的优势,推出充满时尚感的海报,在竞选影片中骑脚踏车、骑机车、攀岩,展现年轻风采。

  【奥地利“向右转”?】

  库尔茨的出线是一种“新加旧”的结合,新的是年轻个人风格,但旧的是强调奥地利传统价值,例如竞选期间主打“真改变”、“新方向”口号,但立场却是朝向保守派,特别是反移民主张。

  他在大选前一天表示,若赢得胜选将做3件事,减税、结束社会制度遭滥用及停止非法移民,后2者凸显他对移民问题采取强硬立场。

  移民议题主导了此次奥地利议会大选。人口不到900万的奥地利在2015年的移民危机中接受了9万名寻求庇护者。此举使主张收紧移民政策的右翼政界人士获得了支持。

  奥地利观察家说,选票不过半的库尔茨大概会和自由党结盟,让国家走右翼之路。许多奥地利人一直抱怨领导层死气沉沉。分析人士目前认为,此次选举使极右翼政党多年来首次有机会参与组建联合政府,标志着奥地利政治正向右倾斜。
PostTue Oct 17, 2017 3:14 pmComments: 0

Title: 协商民主是覆盖社会各个阶层群体,运行于政党、国家、社会、公民各个层面的民主治理体系/房宁Submitted By: Admin
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参考消息9月25日报道(文/房宁) 上世纪80年代末,美籍日裔学者弗朗西斯·福山提出了所谓“历史终结论”,把冷战结束看作“历史终结”,认为西方自由民主制度自此取得了决定性的胜利。然而,国际政治的现实发展证明了源于西方中心主义的历史终结论的严重偏差。西方民主制度不仅没有获得所谓胜利,而且次贷危机、美国在中东移植民主带来的中东乱局、2016年美国大选等一系列事件,还进一步引发了西方社会及广大发展中国家对西方民主的广泛质疑与反思。与此同时,世界上越来越多的人为中国经济的飞速发展发出由衷赞叹,也有一些人开始关注、探寻“中国奇迹”背后政治制度的原因。

事实上,民主政治是人类社会进入工业化时代后政治发展的普遍趋势,民主政治是适合工业化、现代化社会进程的政治制度。在普遍趋势之下,各个国家走向民主政治的道路多种多样,需要根据自身的发展阶段和具体国情,选择和建构适合自身发展要求的民主政治制度。中国的民主政治建设在历史文化传统和基本国情的深刻影响下,在追求民族独立、国家富强和社会进步的长期奋斗和探索中,形成了既体现民主政治基本价值和普遍原则又具有中国特色的民主制度。

中国的探索丰富了人类民主政治建设的经验,提供了民主政治建设的中国方案。中国的民主政治建设是对西方资本主义民主的扬弃,是一种伟大的制度创新。从一定意义上可以说,中国现代民主政治宣告了“历史终结论”的破产。

西方民主制度弊端显现

9·11恐怖袭击事件之后,美国先后发动阿富汗战争和伊拉克战争,雄心勃勃地要在那里建立符合美国标准的民主模式。然而,无论是小布什总统的“大中东民主计划”,还是奥巴马未执行即已夭折的所谓“新丝绸之路”计划,美国声称的“民主”只落得把中东化作满目疮痍。

在西方以外的广大地区和众多国家,西方式的民主模式并没有像它的兜售者所鼓吹的那样,也没有像当地人民所期待的那样,带来普遍的繁荣、幸福,反而处处水土不服。这是因为西方的民主模式并不是普世的。民主,还是要靠各国人民自己探索,还是要走自己的路。

与此同时,西方社会自己也在反思。尤其是金融危机后,西方社会普遍认识到,长期的选举政治造成西方政策短期化和功利化,政客选前被利益集团捆绑,为了眼前利益开出空头支票,很难顾及一个国家整体和长远利益。即使是福山自己,在2014年也曾在美国双月刊杂志《外交》上撰写《美国正在腐朽中》。福山不得不承认,利益集团深入把控决策过程,美国两党为否决而否决,已令美国民主政治制度陷入僵化。

2016年的美国大选更是引发了美国国内尖锐政治分歧与争拗,大选暴露出来的问题深刻揭示了西方政治制度中选举与民主的内在矛盾,即金钱政治、派阀政治和民粹政治对人民主权原则的颠覆与否定。这不能不引起人们对西方民主政治的反思。

在反思西方民主的同时,国际社会和国际舆论也越来越关注中国的民主政治模式及其所蕴含的重要理念和重大意义。

现代民主政治的中国探索

中国的现代民主政治既是对人类有益政治文明成果的借鉴和发展,也是中国特色的社会主义民主政治模式。这种民主是社会主义的,是符合中国国情、符合中国优秀文化传统、符合中国社会发展进步要求的政治制度。

经过长期反复的实践探索,中国已经形成适应发展阶段、符合发展要求的独具特色的民主政治体系,其特征主要表现在四个方面:

保障人民权利与集中国家权力相统一

中国的民主政治实践体现了对广大人民群众经济社会权利的保障,新中国成立以来尤其是改革开放以来,中国人民的基本权益得到了普遍保障。中国的民主政治在广泛保障人民权利的同时,还有另一方面的重要机制,这就是中国民主政治制度与体制具有集中资源的功能,包括调控市场经济行为、制定经济发展战略规划、协调区域发展、推动基础设施建设等。以共产党领导、人民当家做主和依法治国有机统一为基本内容的政治制度,提供了保护权利和集中力量的双重功能。

相比之下,现代资本主义政治体制具有一定程度权利保障的功能,但同时开放竞争性选举,造成了扩大社会分歧以及政党、利益集团相互排斥攻讦的“否决政治”的困境。在富裕稳定的西方国家,这些弊端还能控制在一定范围和程度,而对于那些处于工业化、现代化进程中社会矛盾多发期的发展中国家,西方政治制度的缺陷表现得尤为突出。在工业化阶段的社会矛盾多发期,以竞争性选举为社会矛盾的爆发点,许多发展中国家“一选就乱”,导致了频繁的政治冲突,有的使社会陷入长期动荡。

协商民主为民主政治建设重点

考虑到我国当前的经济社会条件、面临的主要任务以及国际环境,也考虑到西方国家以及一些发展中国家民主政治发展的经验教训,党的十八大把协商民主确定为现阶段发展中国特色社会主义民主政治的方向和重点。

中国现阶段民主政治的一大特点正是以协商民主作为实施和发展民主政治的主要形式。中国的协商民主是覆盖社会各个阶层群体,运行于政党、国家、社会、公民各个层面的民主治理体系。中国在工业化阶段重点发展协商民主的主要价值在于:其一,有利于减少社会矛盾,扩大社会共识。协商民主的本质是寻求社会利益的交集和最大“公约数”,照顾各方利益,促进妥协和共同利益形成。其二,有利于提高民主质量。协商民主与选举民主、多数决定的民主机制不是对立的,协商民主可以让各种意见充分发表,在交流讨论中取长补短,避免片面性,尽可能趋于一致,也有助于把“服从多数”和“尊重少数”统一起来。其三,有利于提高决策效率,降低政治成本。协商民主是求同存异,有利于达成妥协和共识,降低达成妥协的交易成本。

循序渐进扩大人民权利

西方的权利观,或认为权利是先验、与生俱来的,即所谓“天赋人权”;或认为权利是法律赋予的,法定权利神圣不可侵犯。但西方自身政治发展的经验证明,权利的实现是长期的社会进程,宪法和法律的确立仅仅是权利的起点而非终点,宪法和法律本身就是一部权利实现的历史。以美国为例,美国以奉行和倡导自由平等精神立国,但在美国宪法中却保留了奴隶制。在美国建国80多年之后,美国通过宪法修正案方式才在宪法层面否定了奴隶制。而在美国被宪法确认的公民平等原则全面转化为各个联邦主体即美国各州的法律时已经是上世纪60年代的事情,这意味着美国的宪法原则落实为法律走过了上百年的道路。美国历史表明权利的实现是一个漫长的历史过程。而当今世界上,许多照搬西方以及美国政治制度的发展中国家遭遇了“民主失败”,一个重要原因是人民权利的扩大超过了政治制度和体制的承载能力,形成了权利超速现象。

在中国的意识形态和社会实践中,从未把权利神圣化、绝对化,从未以先验的、教条主义的态度对待人民权利问题。权利是伴随经济、社会、文化的发展而不断扩大和增长的,而非与生俱来或单纯靠政治斗争争取来的。中国发展人民权利的根本之道是以经济建设为中心,大力发展社会生产力,通过不断促进经济、社会、文化发展来为人民权利的发展创造条件,逐步地发展和扩大人民的权利。这是中国在经济社会快速发展,在人民权利意识不断上升的复杂的社会环境中依然保持社会稳定的重要经验之一。

采取“问题推动和试点推进”策略

中国根据自身实践和长期探索,形成了推进民主政治建设的中国策略:一是“问题推动”。从现实中的问题出发,从解决实际问题中选择突破口,实为明智之举。解决了现实问题,证明做法的正确和取得了初步成功。积小胜为大胜,可以减少因主观认识的局限和判断失误带来的风险。二是“试点推进”。试点是用实践检验政策和理论的方法,可以给人们纠正错误的机会,具有分散风险的作用。政治建设和政治体制改革最忌“一揽子”方案,一旦失误,满盘皆输。经过试点就不会有大错,即使是出现设计错误,甚至改革的失败,也会把风险和损失控制在试点范围内,而避免了更大的全局性、颠覆性的错误。三是“统筹兼顾”。政治问题“牵一发而动全身”,政治建设的局部成功未必具有很大的价值,有些政治建设与改革可以带来某一方面的效益,但却可能在其他领域引发新问题。因此,政治建设和政治体制改革重在评估其整体的效应。通过不断的局部实验与试点,可以观察和评估其整体效果,最终形成全局性的稳妥的解决方案,形成比较成熟完善的政治制度。

中国的“问题推动和试点推进”的政治发展策略,保证了世界上最大的发展中国家的平稳的工业化、城镇化的发展进程。对比西方历史上以及发展中国家在现实中因工业化引发的灾难性的社会冲突与动荡,中国的工业化进程不得不说是一个奇迹。

基于中国历史文化传统和现实国情,经过长期实践探索形成的具有中国特色的社会主义民主政治制度,为中国的工业化和现代化提供了政治保障。中国的民主政治制度体系为当今世界所有发展中国家实现国家工业化和现代化历史阶段的政治建设提供了重要参照,同时也为困于内在缺陷和面临重重问题,引发重要争执的西方社会提供了启示与参考。中国的民主政治建设的实践与探索不仅具有中国价值,也具有世界价值。(作者为中国社会科学院政治学研究所所长)
PostTue Oct 17, 2017 12:37 pmComments: 1

Title: 国家治理现代化意味着国家治理途径的民主化:哈尔滨工业大学学报(社会科学版)2017年01期 作者:方盛举Submitted By: Admin
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国家治理现代化
国家治理体系、国家治理能力、国家治理这三个概念既有区别,也有联系。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”,“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。而国家治理是以国家治理体系及国家治理能力为依托和前提所产生的行动及其过程。国家治理体系是国家治理的依据和规范,国家治理能力是国家治理的胜任资格。不管是国家治理体系还是国家治理能力,最终都要通过国家治理行动及其过程,统一到国家治理的成果上来。国家治理体系及治理能力的现代化,仅仅为国家治理现代化创造了必要条件,不能认为国家治理体系及治理能力现代化就等同于国家治理现代化。国家治理现代化内在地包含了国家治理体系和治理能力的现代化,但其内涵要比国家治理体系及治理能力现代化丰富得多。
国家治理是指在党的领导下,以政府为核心的多元治理主体为实现国家安全稳定发展和人民的幸福,综合运用权力力量、市场力量、社会力量,依法对国家和社会公共事务进行管理和处置的活动及其过程。
国家治理现代化,就是以国家治理体系及治理能力现代化为导向的国家治理行动及其过程的科学化、民主化、法治化、程序化和协同化。
国家治理现代化意味着国家治理主体的多元化。国家治理不同于国家统治和国家管理的重要差别,就在于国家统治、国家管理的主体均是一元的,即政府,而国家治理的主体却是多元的,不仅仅限于政府,还包括种类繁多的社会组织,如群团组织、志愿者组织、基层群众自治组织、企事业单位等等,他们在国家治理过程中也承担着程度不同的公共职责,发挥着独特的国家治理功能。当然,由于政府在国家治理中的独特地位和优势,其在国家治理中始终扮演着核心作用。必须说明的是,这里的政府是一个广义政府概念,所谓广义政府是指包括执政党组织、国家政权组织、人民政协组织在内的,既分别承担不同的公共管理职责,又有机协同一致的组织体系。
国家治理现代化意味着国家治理行动的科学化。所谓科学化是指国家治理活动具有内在的客观规律,以政府为主导的国家治理主体要善于发现、认识、学习、运用这些规律,使国家治理活动自觉地遵循客观规律、符合客观规律的要求,而不应该违背这些规律。我们认识和掌握的国家治理规律越丰富、越完整,国家的治理越符合科学化的要求,治理效能也就越显著。
国家治理现代化意味着国家治理途径的民主化。所谓民主化是指国家治理活动必须建立在公众广泛的、有序的政治参与基础上。我国是人民主权的现代国家,人民有权依照法律规定,通过各种民主途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这就要求我们不断地拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善民主制度来满足公众政治参与的需要。在国家治理中,要通过建设更加完善的民主制度来反映民情、体现民意、凝聚民智、整合民力、改善民生、保障民权,这样才能有效维护社会和谐稳定,激发社会活力。
国家治理现代化意味着国家治理方式的法治化。法治化是指以政府为主导的各种治理主体必须具有强烈的法治意识,能够严格地、自觉地遵照宪法和法律的规定来解决公共问题、管理公共事务、调节社会关系。国家治理方式是国家治理所采用的方法及其形式,即已经形成一定范式的方法。国家治理的方式尽管很多,但是依法治理始终是国家治理的根本方式和主要方式。法治是政治文明的结晶,现代国家治理必然是法治化治理。
国家治理现代化意味着国家治理过程的程序化。所谓程序化就是治理国家的每一项工作,都有自身独特的逻辑演进顺序,必须严格按照这种特定的逻辑演进顺序展开工作,才能不造成混乱,获得最佳的治理成效。国家治理过程是技术过程,也是政治过程,需要通过实践探索去发现各项工作得以顺利展开的逻辑秩序,并依照这种逻辑秩序严格设定程序,按部就班地遵照开展工作。
国家治理现代化意味着国家治理关系的协同化。协同化就是国家治理中的各种主体、各种方法、各项制度政策等之间,逐渐磨合形成既相互分工又有效协作的过程。国家治理主体的多元化、依靠力量的多样化、治理制度和政策的复杂化等等,就意味着这些主体之间、依靠力量之间、制度政策之间不能我行我素、各自为战,否则将形成推诿或内耗效应,他们之间必须进行合理的组织协调、分工合作,才能发挥出1+1>2的系统功能。
特别强调的是,现代国家治理有三种力量可以运用,一是政府权力的力量,它是一只“看得见的手”,它借助国家权力的强制性来配置社会资源,干预或安排经济和社会生活,使之有序运行和发展;二是市场力量,即亚当·斯密所强调的那只“看不见的手”,它通过自由竞争自发地而且是有效地配置社会资源,调节着经济和社会生产,使之有序运行和发展;三是社会力量,也称为社会自组织力量,它是靠具有强烈公共精神、公共责任的个体或组织,以自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的方式,自觉地遵循一定的公共行为规范,并承担一定的公共治理职责,由此促进经济社会的发展。
国家治理现代化内在地蕴含着以上三种力量之间关系的调适问题。在国家治理活动中,政府力量最擅长公共领域的治理,市场力量最擅长经济领域的治理,而社会力量最擅长纠正和弥补政府力量和市场力量的缺陷和不足,社会力量在公共领域和私人领域都能够找到自己最佳的角色定位。国家治理现代化也就意味着必须有效组织协调三种力量,并充分开发三种力量的国家治理功能。鉴于以往对政府与市场的关系探讨比较多,本文不再赘述,我们重点探讨国家治理现代化过程中政府力量和社会力量的角色定位,及其它们之间合理关系的建构。

国家治理现代化中的政府
如果依靠力量来划分国家治理,可以分为政府治理、市场治理和社会治理。当前,由于我国市场体系并不完善,市场机制并不成熟,导致市场治理在国家治理中的作用并没有充分发挥出来。同样,由于我国社会发育程度总体上较为低下,导致社会治理在国家治理中的作用远远没有被开发出来。这就造成当前我国国家治理中政府治理的任务过重。多年来各界呼吁的转变政府职能为什么成效甚微,当然与政府本身的改革进展缓慢有一定关系,但不能否认由于市场治理、特别是社会治理功能的低下,造成本该由市场和社会承担的职能无法从政府职能中转移出去。政府治理的界限过宽、职责过重,造成现代国家治理的理想结构没有建立起来。推进国家治理现代化,有三重任务:一是推进政府治理现代化,二是推进市场治理现代化,三是推进社会治理现代化。只有这三个治理现代化实现了才谈得上国家治理现代化。只有一个或者两个方面实现了现代化,还不能称为国家治理现代化。
在现代化的国家治理结构中,政府治理现代化的衡量标志是服务政府、法治政府和责任政府的建成。这三种形态的政府既是政府治理现代化的衡量标准,也包含着现代政府的角色定位。
其一,服务政府,也称为服务型政府。“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”服务型政府是相对于统治型政府和管理型政府而言的一种政府形态。传统政府要么是统治型政府,要么是管理型政府,而现代政府必然是服务型政府。服务型政府不是说不履行统治职能和管理职能,而是说在职能结构中,统治职能和管理职能的比重大大下降,而为市场、社会服务的职能大大增加了,在职能结构中占据了主导性地位。是否建成服务型政府,有三个衡量指标:一是权利本位理念(公民本位、社会本位)是否真正确立;二是与经济发展水平相适应的,可以定量测定的基本公共服务体系是否建立起来;三是公共服务承诺制、公共服务绩效评估制、公共服务绩效问责制等三项制度是否得以建立并健康运行。
其二,法治政府。法治政府是以保障公民和社会的权利为依归,整个政府治理过程都纳入法制轨道,权力的组织和运行受到法律规约的政府形态。现代政府必然是法治政府。是否建成法治政府,有三个衡量指标:一是是否真正确立了两个价值理念,即宪法和法律具有至高无上的权威性地位。一切权力行为或者行政行为都必须有法律依据,否则均视为违法。二是是否形成了一个机制,即科学民主决策机制。三是是否建立了四项制度,即完善的政府立法制度,科学的行政执法体制,健全的行政复议、赔偿和补偿制度,常态化运行的对政府行为的司法审查制度。
其三,责任政府。责任政府是对政府机构及其工作人员建立了完整的责任控制体系的政府形态。政府根据职能配置,首先必须承担工作职责。围绕着工作职责履行的状况,又派生出相应的责任:政治责任、行政责任、法律责任和道德责任,这四种责任是对政府机构及其工作人员不作为、滥作为的惩戒,目的是使工作职责得以高效圆满完成。现代政府必然是责任政府。是否建成责任政府,有三个衡量标准:一是是否确立了一个理念,即“有权必有责”的理念;二是是否推行和实施了三个清单制度,即权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度;三是是否建立了五个追责机制,即事故问责机制、作风问责机制、绩效问责机制、决策问责机制、违法违纪问责机制。
国家治理现代化首先要求政府治理现代化,政府治理现代化必须以建成服务政府、法治政府和责任政府为依归,通过政府改革来实现。
在庞大的政府改革工程中,推进政府职能的转变是这个庞大工程的“牛鼻子”。当前,我国政府职能转变仍然远不到位:行政审批项目依然较多,很多可以交给市场和社会的职能,仍然被政府把持着,不想、也不愿交出;很多本应由下级政府及其部门承担的职能仍然被上级政府及其部门牢牢地控制在手里。很多政府部门职能交叉、重叠的现象仍然较为严重;一些职能部门内部机构职责设定缺乏科学论证和实践的检验,推诿扯皮较为普遍,等等。推动政府职能的真正转变,就是要把那些明显应该归政府管理的事项毫无遗漏地承担起来。实现途径有四个:一是政府职能的外部转移,把对经济、社会等领域的微观管理职能坚决地交给市场和社会组织来承担;二是政府职能的内部转移,把以往由企业组织、社会组织等承担的,但的确应该由政府承担的职能,必须由政府出面接盘;三是政府职能的向下转移,把某些更适合下级政府履行的职能应该完整地交由下级政府及其部门去承担;四是政府职能的向上转移,有些跨区域、跨行业等牵涉面广的宏观规划和协调职能,更应该由上级政府来承担。总之,政府职能转变的使命就是推动政府职能体系的优化,使政府职能关系更加明晰化,从而减少政府体系的内耗,提高公共资源的使用效率。
政府改革必须以政府机构改革为切入点。我国目前的机构设置尽管经过多次改革与调整,但仍然存在诸多弊端:各级政府的职能部门设置仍然过多,部门主义盛行,协调成本太高;很多以临时设置为幌子的议事协调机构一经设立就难以撤销,并产生尾大不掉的后遗症;很多上级政府部门随意调遣下级部门的员工来帮助工作,造成下级部门的工作难以开展,只能大量使用临时工,造成很多劳动纠纷;还有一些政府部门下设的事业单位太多太滥,大大增加了国家的财政负担。政府机构改革就是要以撤销、合并、重组等方式,实现政府组织结构体系的优化,使政府组织体系符合精干、统一、高效的要求。精干就是政府机构规模和人员规模尽可能地小,但承担工作的能力却很强;统一就是政府组织体系在纵向分工和横向分工方面形成完整的链条,且分工科学合理,协作主动积极不留死角,能够形成目标、行动和步调的高度一致性;高效就是政府组织体系能够做到以较少的公共资源投入,产出较多的公共产品和服务。
政府改革的另一项重要任务是政府权责关系的调整。在国家治理体系中,只有政府有资格直接使用公权力作为国家治理的工具。公权力是社会能动性极强的力量,一旦其目标指向正确,且能规范使用的条件下,其会创造出巨大的政府治理功效。从政治学和行政学的要求来看,公权力需要提高组织化程度,并形成一个完整的结构体系,这样才能发挥公权力的最大能动功效。但目前我国各级政府的公权力配置却是呈现集中化、碎片化、随意化倾向:权力有向上级政府、上级部门、个别领导集中的倾向;决策权、执行权和监督权没有做到相对分设,倾向于集中在一个部门手中;权责配置违背“相适应”原则,上级政府及其部门倾向于权大于责,基层政府则倾向于责大于权。有权无责、有权少责的现象,用权不担责、滥权无追责的现象还比较普遍。这些问题都是政府权责体系存在重大瑕疵的表现,会严重制约公权力功效的发挥,更会衍生出诸如决策失误频繁、腐败蔓延、政府公信力下降等问题。因此,必须对政府的权责关系进行重构,才能提高政府治理体系的现代化水平。

国家治理现代化中的社会
社会学家们习惯于把社会划分为传统社会和现代社会,而政治学界更习惯于把社会划分为臣民社会和市民社会。臣民社会是指弥漫臣民政治文化的社会。而市民社会是指公民政治文化作为主流政治价值和政治心理的社会。臣民社会是与传统专制制度相伴相生的社会形态,市民社会才是现代民主法治国家建设的基础。“国家治理无论是在制度设计层面,还是在技术实施层面,都力图以强大的社群共同体作为基本动力来源,它呼唤一个享有公民权利,同时铭记公民责任,能够共享价值观念的强有力的公民社会。”可见,市民社会是国家治理走向现代化的基本条件。
市民社会是“表示国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”,也就是说,市民社会是不受国家公共权威机构干涉,但能以较高组织化的方式参与政治过程,影响公共政策的形成和实施,具有自主性、自治性和自律性特征的公共领域。“‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括教会、文化团体和学会,还包括独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会,此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等。”
市民社会的成长包括四个内容:一是对社会个体的人来说,表现为其公民人格的形成。所谓公民人格是指既有强烈的公民权利意识,又有自觉的公民义务意识,在积极维护公民权利的过程中,能够彰显公共精神和公共责任,自觉践行公民义务,实现权利与义务的平衡。社会个体的公民人格不是先天形成的,而是后天经过公民文化熏陶而成。二是对社会共同体来说,市民社会的成长意味着具有公民人格的社会个体,其数量规模不断发展壮大。三是市民社会的成长还意味着,在社会共同体中具有公民人格的社会个体,其组织化程度持续提高。具有公民人格的社会个体数量不断增多、规模持续扩大时,若不能把他们有效地组织动员起来,就不可能在公共管理活动中有效地发挥他们的作用。提高公民的组织化程度,其实就是通过结社方式,把分散的公民的力量有效地统合起来,形成多样化的具有志愿性、自治性、公益性的民间组织。这些民间组织蕴藏着丰富的人力资源、经济资源、智力资源、组织资源等,他们在参与和承担公共事务管理中能够发挥政府组织和市场组织都不具备的独特功能。这些市民社会的主要组织载体,其数量越多,规模越大,功能越强,则意味着公民的组织化程度越高,也表明市民社会成长度越好。四是市民社会的成长意味着维系社会共同体有效运转的非国家属性的制度、行为规范等的形成和发展。社会共同体的公共生活要得以展开和维系,必然在公民与公民之间、组织与组织之间、公民与组织之间等的频繁互动中形成各种各样的交往准则、行为规范、制度规定等,这些是维系市民社会正常运转的秩序安排,而且这些秩序安排往往是市民社会自发产生和自发演进的,具有强烈的草根性和社会自适性,它们和政治国家依靠强制力安排的秩序有本质区别。如果这些交往准则、行为规范、制度规定越多越有效,刚好说明市民社会成长度越好。
推进国家治理现代化必然要求市民社会的成长。没有市民社会的发展壮大,就谈不上国家治理现代化。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型民主制中是如此,其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人民的福利。”可见,市民社会的成长对推动现代民主治理、保障公民福利具有重大的意义。以民间公益组织为核心的市民社会,其作用不仅仅局限于推进民主治理和保障公民福利,它在国家治理中还存在着以下诸多价值:
第一,为提高国家治理效能提供充裕的组织资源。国家治理是以政府为主导的多元治理主体共同承担公共问题的解决和处置,没有多元治理主体的参与和合作,国家治理就不成立了,只能称为政府管理。国家治理的高效能是建立在多元治理主体数量与质量基础之上的,多元治理主体数量越多,参与质量越高,则国家治理效能就越高。市民社会的发育和发展,首先为国家治理活动提供了大量的合格公民,他们固有的公共精神和政治参与能力,为国家治理活动提供了丰富的政治人力资源;其次,公民通过结社所形成的民间公益组织,将提高公民的组织化程度,会为国家治理活动提供丰厚的组织资源,从而促进国家治理效能的提升。
第二,为提高国家治理效能提供财力物力资源。国家治理活动需要消耗大量公共资源,这些公共资源既包括有形的资源,如财力物力资源,又包括无形的资源,如信息、文化资源等。从理论上看,治理国家的公共资源都应该由政府投入,但现实中,由于政府所拥有的公共资源总是有限的,而等待治理的公共问题和公共事务呈现出无限性特征。这种局面驱使政府只能采取抓重点的方法来治理公共事务,即把公共资源主要用于解决重大公共问题,其他次要公共问题只能先放一放。市民社会的出现,以及它的发展壮大,可能使政府拥有解决更多公共问题的机会,毕竟民间组织蕴藏着大量的财力物力资源,也蕴藏着大量的体力和智力资源。这些资源是市民社会组织特有的,可以弥补政府资源的有限性,从而为协助甚至帮助政府解决更多的公共问题提供财力物力资源。
第三,为提高国家治理效能提供制度资源。市民社会在发育和成长期,必然碰到各种挑战和威胁,也会面临公民与公民、组织与组织、公民与组织之间的碰撞和冲突。为了解决这些困局,追求有秩序的公共生活,市民社会在历史演化进程中会逐渐生成大量的行为准则和制度规范等,这些维护公共秩序的行为准则和制度规范由于是自然演化形成的,公众对它的认可度和遵从度都很高,这些制度规范奠定了集体行动的“路径依赖”,为当下的国家治理行动提供了制度规范和行动逻辑。很多行为准则和制度规范成为国家法律法规的有益补充,甚至有些制度规范成为国家法律法规及政策的重要来源。
西方发达国家的现代化进程证明,市民社会是伴随着市场经济的发展而逐渐发展壮大起来的。在中国,由于以市场经济体制为目标导向的改革是在1992年才确立的,市场经济发展的历程较短,从而导致中国市民社会仍然处在持续的发育阶段,因此,中国市民社会的发展壮大还需要很长时间。当然我们不能把市民社会的成长仅仅看成一个自发的过程,这是一种消极被动的态度。中国当下所面临的时代环境与早期西方国家的现代化发展所处的环境存在很大差别,迫使我们必须以弯道超车的态度和方法来对待中国市民社会的成长和发展。
当前,中国现代化进程面临着国内社会转型带来的复杂尖锐矛盾,也面临着国际上西方大国防范和围堵中国所带来的种种压力。因此,中国各个领域的现代化发展进程,不可能像西方发达国家那样按部就班地、自发地行进。其中包括市民社会的成长也是如此。科学的态度是,以尊重客观规律为基础,以社会可承受为原则,通过政府适度的鼓励和干预,把市民社会的自发发展转变和提升为自觉发展,从而加快市民社会的成长速度。对于加快市民社会成长,政府有很多事情可以做,如对市民社会的成长进行科学规划和顶层设计,可以营造良好的促进市民社会成长的环境,对市民社会的成长进行到位的监管和正确的引导等。

国家治理现代化中政府与社会的关系
前面阐述过,根据治理力量的不同,可以把国家治理划分为政府治理、市场治理和社会治理三种类型,但国家治理现代化决不等于政府治理现代化、市场治理现代化和社会治理现代化的简单相加,而是三者既分工,又协同,形成1+1+1>3的系统效应。三者的分工协同笼统地说是容易的,但深入下去分析,却是一个非常富有挑战性的理论和实践课题。此处,我们只深入探讨国家治理现代化语境下,政府与社会如何展开分工与协同的问题。
抽去政府与社会的具体内容,从一般层面上看,政府与社会的关系可以概括为三句话:政府产生于社会,政府作用于社会,政府受制于社会。所谓政府产生于社会,就是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中所揭示的,“国家决不是外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’,‘理性的形象和现实’。勿宁说,国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是表示:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面又无力摆脱这些对立面。”所谓政府作用于社会,就是产生于社会的政府,具有相对的独立性,可以通过自身掌握的公权力对社会进行统治、管理、服务或改造。所谓政府受制于社会,就是政府尽管是凌驾于社会之上的管理系统,也尽管其具有相对的独立性,但它必须受社会的控制和监督,必须要按照社会的意愿和要求提供相应的管理和服务,而不能让政府异化为社会的对立物。
如果还原政府与社会丰富的社会历史属性,从具体层面上看,政府与社会的关系将会出现以下几种情况:
一是强能社会更容易产生优良政府,从而获得效果较好的政府治理。自组织力量强大的社会更容易担负起监督政府、管控政府、规约政府、帮助政府的责任,从而保障政府治理始终沿着正确的方向前进,并培养和锻造出政府治理的高效能和好效果。相反,一个弱能社会更容易造成政府的恣意妄为、权力的任性和失控,最终导致政府治理误入歧途,或者陷入低效,或者陷于失败境地。
二是优良的政府治理容易给社会带来秩序、稳定、活力和发展,增进社会治理的能力。相反,一个劣质政府将是社会动荡、僵化和衰败的根源,社会治理能力也会相应下降。
从以上政府与社会的关系中可以看出,“强能社会—优良政府”的搭配关系是国家治理的最佳选择,是国家治理现代化的目标模式。强能社会容易产生和打造出一个优良的政府,反过来,一个优良政府也容易管理和塑造出一个强能社会。它们之间形成的良性互动关系将有力地推进国家治理效能的提高。从国家治理现代化的语境来看,形成强能社会和优良政府的治理格局,最有利于推进国家治理现代化。如果能够形成社会治理现代化与政府治理现代化的相互促进、螺旋上升关系,那么国家治理现代化将会获得跨越式发展。
如何才能形成强能社会—优良政府的良性互动关系呢?优良政府主要通过持续的政府改革来实现,而强能社会则是一个长期的建设过程。根据中国当前的具体国情,大体上有以下途径和方法:
第一,激发社会组织的活力,提升社会组织的能力。强能社会有两个标志:一是社会公众的素质普遍较高,二是社会公众的组织化程度较高。第一个标志可以通过社会公众受教育程度和受教育年限来测量,第二个标志则是通过第三部门组织的数量和质量来测量。一个社会组织数量多、质量高的社会,必然是强能社会,所以,我们习惯于用社会组织的发达程度来衡量强能社会或弱能社会。在中国,除了政府组织和企业组织之外的第三部门组织主要有社团组织、志愿者组织、基层群众自治组织及其他社会组织。学界有时也把介于政府组织和第三部门组织中间灰色地带的事业单位、人民团体等归于社会组织的范畴。与国家治理现代化的要求相比,中国的社会组织从数量到质量都很不理想,社会的自我治理能力较低,所以,中国社会是一个弱能社会。没有社会自我治理能力的提高,国家治理现代化的目标就不可能真正实现。因此,中国必须大力推进社会改革,激发社会组织的活力,提高社会组织的能力,逐渐从一个弱能社会转变为一个强能社会。具体措施有:一是加快推进政社分开。政社分开是一个双向互动的实践过程:一方面社会组织必须通过明确权责、依法自治来主动发挥作用;另一方面政府只能对社会组织承担指导和监督责任,而决不允许干预社会组织职责范围内的事务。这样才能逐渐提高社会组织的自主性和自我管理、自我发展的能力。二是积极培育和发展社会组织。一方面政府要为社会组织的建立和发展创造良好的外部环境,提供周到的便利的服务;另一方面要强化过程监管,防止社会组织的发展偏离方向。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已作出部署:“支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。”三是以更大的力度推进基层群众自治。农村村民委员会、城镇居民委员会和企事业单位职工代表大会是基层群众自治的组织形式,是培养锻炼基层社会自我治理能力的平台和载体,是打造强能社会的基础。所以,必须以更大的力度推进基层群众自治的健康运行。当前最重要的是“健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,加强社会组织民主机制建设,保障职工参与管理和监督的民主权利”。
第二,优化政府与社会组织之间的职能关系。明确政府与社会组织之间的职能,既是打造优良政府的前提,也是打造强能社会的保障。前面我们探讨的政社分开,关键就是政府与社会组织之间职能的分开,这里分三种情况:一是确实应该由政府承担的职能,必须清楚地归属到政府的责任清单中来,政府决不可以虚位;二是确实不该由政府承担的职能,必须坚决地取消,交由社会通过自治机制解决;三是某些本该由社会组织承担的公共服务职能,由于社会组织无力或无法承担,对于政府来说也处在可承担可不承担的尴尬地位的,可以通过政府购买公共服务的方式解决。根据上述三种情况,我们大体上对政府与社会组织之间的职能进行了初步的梳理和划分:一是在社会安全、环境保护领域,政府承担组织领导、协调控制职能,而社会组织承担着积极参与职能。二是在社会稳定领域,政府主要承担提供社会公平正义职能,维护和保障公民权利职能,规范社会行为职能,解决社会问题,协调社会关系职能。而安抚和疏导社会心理、调解社会矛盾、化解社会纠纷等职能主要交由社会组织来承担,政府只起指导、支持、协助的作用。三是在公共服务领域,政府主要承担基本公共服务的规划、购买、监督等职能,社会组织主要承担生产、维护等职能。超出基本公共服务的部分,可以完全交给社会组织去负责,政府只承担依法监管责任。这里特别强调的是,政府购买公共服务,是厘清政府与社会关系的重要途径,政府可以在试点的基础上逐渐扩大购买公共服务的品种和规模。
PostTue Oct 17, 2017 12:31 pmComments: 0

Title: 一个现代文明国家,当然是、必须是一个法治国家:学习时报编辑部Submitted By: Admin
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  国家治理现代化是国家现代化的历史过程。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚持管党治党与国家治理有机结合,依法治国与依规治党统筹推进,全面加强党的领导,不断健全党和国家制度建设,着力“将改革进行到底”,国家治理体系和治理能力现代化实现重大飞跃,开创了国家治理的崭新局面,党和国家事业发生历史性变革,中国发展站在了新的历史起点上,中国特色社会主义进入了新的发展阶段。
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坚强的领导核心

  全面加强党的领导。伟大时代领航奋进,大潮奔涌砥柱中流。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,“办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党”。中国共产党的领导是当代中国政治的鲜明特色,既是历史的选择,也是中国人民和中华民族的自觉选择。宪法确立党的执政地位,赋予党治国理政的职责和使命,加强党的领导是国家治理的核心要义,是国家治理现代化的根本要求。国家治理现代化,前进方向要坚定正确,政治保障要坚强有力,就必须坚持和加强党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是推进国家治理现代化最根本的保证,也是中国特色国家治理的最大优势、核心竞争力,坚持党的领导是中国特色国家治理体系的最大特色。国家治理现代化本质上是国家权力配置与运行的转型升级,实现权力配置更加科学、权力运行更加有序、权力监督更加有效,确保党始终走在时代前列、永葆旺盛生命力和强大战斗力,始终成为国家治理的坚强领导核心,始终经得起历史和人民的选择,更好担负长期执政使命。历史和实践已经证明,领导核心越强大,国家治理越稳定,治理成效越突出。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想,全面加强党的领导,以党领政,在根本性问题上不犯“颠覆性错误”,深入推进党的建设新的伟大工程。坚持思想建党、理论强党和制度治党相结合,同向发力、同时发力,党内法规制度体系更加健全。深化政治巡视,发挥巡视利剑作用。坚持无禁区、全覆盖、零容忍,反腐败的力度、深度、广度和高度前所未有,有腐必反,有贪必肃,党风政风明显改善,不敢腐的目标初步实现,不能腐的制度日益完善,不想腐的堤坝正在构筑,党的领导水平和执政能力有效提升。党的建设的生动实践和重大历史性成就,极大地增强了党的凝聚力、战斗力和领导力、号召力,汇集起不可战胜的磅礴力量,党的领导核心作用进一步加强,引航国家治理现代化行稳致远。

  领导核心至关重要。上下同欲者胜,左右齐一者强。“一个国家、一个政党,领导核心至关重要。”没有权威的社会,秩序将无法保障,没有权威的政党,将不成其为执政党。大海航行靠舵手,大国治理,机杼万端,高瞻远瞩,舵手引航。人类政治实践和政治文明的演进表明,对于一个大国来说,确立核心、坚持核心、巩固核心,是立国治国的重大体制选择,对于一个政党来说,切实做到思想上充分信赖核心、感情上深刻认同核心、政治上坚决维护核心、组织上自觉服从核心、行动上始终紧跟核心就是政治的根本。邓小平同志明确指出:“任何一个领导集体都要有一个核心,没有核心的领导是靠不住的。”大国发展核心引航,大党伟业核心统领,核心就是领袖。领袖来自人民,人民创造历史,领袖引领未来。习近平总书记作为全党的核心、党中央的核心,国之灵魂,人民领袖,他一路走来,求学立志,知青岁月,锻造初心,基层起步,军旅锤炼,正定探索,福建创新,浙江改革,上海掌舵,劈波斩浪……无论艰难困苦,逆境顺境,无论在基层一线,还是身处高位,他都不忘初心,不改本色,心连百姓,情系大众,始终与人民同呼吸、共命运、心连心。党的十八届六中全会正式提出“以习近平同志为核心的党中央”,明确习近平总书记的核心地位,这是全党的共同意志,反映了全党全军全国各族人民的共同心愿,具有鲜明的时代色彩和深厚的实践基础,关乎旗帜道路方向,关乎党运国脉军魂,是人民的选择,历史的选择,实践的必然,为维护党中央权威、维护党的团结和集中统一领导,为国家治理现代化、保证党和国家兴旺发达与长治久安奠定了坚实的政治基础。

  坚决维护中央权威。万山磅礴必有主峰,龙衮九章但挚一领。坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止,是党和国家前途命运所系,是全国各族人民根本利益所在,是坚持和加强党的领导的根本保证。确立习近平总书记为党中央的核心、全党的核心,这是集体的意志、制度的权威、国家的权威,是党的十八大以来推进党的建设新的伟大工程至关重要的成功保证,是党在关键历史节点作出的重大政治决断和战略决策。坚持党的领导,首先是要坚持党中央的集中统一领导,维护党中央权威首先要坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威。纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障。一个有生命力的执政党,必定是一个有纪律、讲规矩的政党。政治纪律是党的最根本、最重要的纪律。党的十八大以来,全面从严治党,压实各级组织尤其是主要领导干部管党治党主体责任,严肃党内政治生活,净化党内政治生态,强化党内监督,用铁的纪律维护党的团结统一,全党上下牢固树立“四个意识”,旗帜鲜明讲政治,不断增强维护核心、保持一致的思想自觉和行动自觉,同心同德,忠诚核心、拥戴核心、遵从核心。党的各级组织、全体党员特别是高级干部时时处处事事从政治和大局上向以习近平同志为核心的党中央看齐,向党的理论和路线方针政策看齐,向党中央决策部署看齐,做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做,实现了全党空前的团结统一,保障了国家治理的高效率。特别是严肃查处周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划严重违纪案件,惩治政治问题和经济问题交织的腐败分子,消除了重大政治隐患,确保国家治理现代化始终沿着正确方向发展。

科学的理论指引

  以科学理论武装全党,始终坚持马克思主义指导。“不要笃信时运,而应坚信思想。”伟大的事业离不开科学理论的引领,政党没有理论武装,只能是一盘散沙,国家没有理论引航,发展就没有方向。一个政党要站在时代前列,就一刻也离不开理论创新。国家治理现代化的形成和展开是社会主义事业和国家与社会发展的前途命运赋予当代中国共产党人的重要使命,是实现当代中国发展目标的必然要求。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。勇于推进实践基础上的理论创新是马克思主义政党与时俱进的理论品格,中国共产党历来高度重视理论建设和理论指导,始终把思想理论建设置于党的建设首位,从诞生之日起就把马克思主义确立为自己的指导思想。共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂,也是保持党的团结统一、沿着正确道路前进的思想基础。远大理想奠基于马克思主义的科学理论,马克思主义是我们共产党人理想信念的灵魂。中国特色社会主义是中国共产党和中国人民的伟大创造。5年来,坚持问题导向,保持战略定力,全面从严治党向纵深发展、向基层延伸,党内教育从“关键少数”向广大党员覆盖、从集中性教育向经常性教育拓展,开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育,推进“两学一做”学习教育常态化制度化,从上到下,由内而外,抓实基层支部,驰而不息正风肃纪,加强作风建设,用信仰塑造灵魂,用党的创新理论武装全党,建章立制,强化监督,标本兼治,固本培元,凝心聚魂,补足逐渐流失的理想信念精神之钙,全党理想信念更加坚定、党性更加坚强,为国家治理现代化凝聚起强大精神动力。

  以科学理论指导实践,增强理论自信和战略定力。不自信无以立根本,中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题。习近平总书记强调:“时代是思想之母,实践是理论之源。我们要在迅速变化的时代中赢得主动,要在新的伟大斗争中赢得胜利,就要在坚持马克思主义基本原理的基础上,以更宽广的视野、更长远的眼光来思考和把握国家未来发展面临的一系列重大战略问题,在理论上不断拓展新视野、作出新概括。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足中国、放眼世界,保持与时俱进的理论品格,着力提高管党治党的科学化水平,以强烈的文化自觉和文化自信,深沉的民族情怀和历史担当,及时回应和解决重大时代命题,大力推动实践基础上的理论创新,锲而不舍推进马克思主义中国化、时代化、大众化,深化并发展中国特色社会主义理论,形成了一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系。习近平总书记系列重要讲话精神和党中央治国理政新理念新思想新战略,是马克思主义中国化最新成果,是中国特色社会主义理论体系的最新发展,是立于时代潮头、与时俱进的科学理论,开辟了当代中国马克思主义发展新境界,也是我们党对21世纪马克思主义发展的新贡献,具有鲜明的中国特色、实践特色、时代特色。5年来,国家治理现代化实现重大飞跃,党的建设制度和纪律检查体制改革、政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革、教育体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革、国防和军队改革……各重要领域和关键环节改革稳步向前,日渐其效。这些改革的有序有效推动、国家治理现代化的全面推进和取得的重大成就,最根本的就在于有习近平总书记系列重要讲话精神和党中央治国理政新理念新思想新战略的科学指引,是马克思主义国家理论与当代中国国家建设和治理创新相结合的成功实践。

  人民是发展的根本力量,始终坚持以人民为中心。人民是国家的根本,民心是最大的政治。人民立场是中国共产党的根本政治立场,是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。中国共产党是有远大理想和崇高使命的世界大党,不仅是执政党,更是一个使命党,党来自人民,永远与人民风雨同舟、患难与共、同心同行,全心全意为了人民,除了工人阶级和最广大人民的利益,没有自己特殊的利益,不是为了执政而执政。坚持不忘初心,永葆赤子之心,习近平总书记始终把人民放在心中最高位置,坚持人民至上,发展依靠人民,发展为了人民,发展成果由人民共享,以人民为师、对人民负责,顺应民意、尊重民智,是他一以贯之的执政理念,也是5年来国家治理现代化的出发点和落脚点。“治国有常,而利民为本。”以民之所望为施政所向,牢牢把握我国发展的阶段性特征,牢牢把握人民群众对美好生活的向往,以国家治理现代化助推民生改善,集中解决制度性的问题,集中解决社会矛盾比较尖锐的问题,集中解决群众反映比较强烈的问题。着力产权保护,回应亿万公众“有恒产者有恒心”的期待;全面二孩政策落地,助力人口结构优化;户籍制度改革,解决“进不去的城市、回不了的乡村”难题,让更多人享有均等化的公共服务;财税改革迈出步伐,营改增释放经济新活力;精准扶贫精准脱贫,全力补齐全面建成小康社会的最大短板;促进教育均衡发展,尽力让每一个孩子分享学习的快乐、拥有多彩的童年;医药卫生改革,破除“以药养医”,让公立医院回归公益,织就世界最大基本医疗保障网;清朗网络空间,净化网络环境,加强个人信息保护;中央八项规定,徙木立信、春风化雨,开启激浊扬清、刷新吏治的作风之变。而在法治领域,把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,使法律及其实施充分体现人民意志,“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

高度的治理共识

  治理共识是基础。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。高度重视法治、大力推行法治,是习近平总书记治国理政的鲜明特点。国家治理现代化是国家现代化的历史过程,是人类在政治文明建设过程中所选择的处理不同关系的政治方式与政治形态,它与制度文明相结合,文化是根脉、是纽带,文化共识、价值认同是制度实施、有效治理的基础。文运与国运相牵,文脉同国脉相连。由于不同国家和地区有着不同的国情、社情、民情和历史文化传统,社会政治制度差异很大,形成了不同的国家治理模式。总体而言,现代国家治理是文化共识之上的规则之治、良法善治,高度的价值认同、治理共识是国家治理现代化的前提和基础。中国国家治理现代化是中国特色社会主义发展的历史必然。党的十八大以来,习近平总书记站在历史高度,回应时代关切,凝聚全党智慧,立足于五千多年中华文明根基之上,立足于中国现实基本国情认知之上,立足于社会主义建设艰辛探索之上,大力推动国家治理现代化,以大智慧、大视野、大谋略统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,管党治党与国家治理有机结合,依法治国与制度治党、依规治党统筹推进。今天的中国,信仰法治、坚守法治,法律面前人人平等,任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动,正在成为全党全社会的基本共识,为国家治理现代化聚集起最大公约数。

  依法治国是方略。法令行则国治,法令弛则国乱。法律是治国之重器,法治是国家治理的重要依托。全面依法治国是一场国家治理的深刻变革,一个现代文明国家,当然是、必须是一个法治国家;国家治理现代化,必须走向法治化。法治是人类政治文明的创新成果,是国家治理现代化的应有之义,并为国家治理现代化提供保障。习近平总书记指出:“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”面对世情、国情、党情的新变化,为有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾,党的十八大以来,更加重视发挥法治在治国理政中的重要作用,更加重视通过全面依法治国为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障,重大改革于法有据,立法主动适应改革,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。5年来,法治带给中国全新的治理思维,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略,依法执政成为党治国理政的基本方式,管党治党和治国强国与时俱进,党内法规与宪法法律衔接,依规治党与依法治国深度融合,党的领导与依法治国有机统一,法治对全面从严治党的保障作用进一步凸显。依法治国在党治国理政事业中的根本性、主导性和制度性的战略地位得以确立。

  依法治理是关键。法治是促进社会稳定的基石,依法治理是最可靠、最稳定的治理。当今国家治理涉及改革发展稳定、经济金融安全、内政国防外交、治党治国治军、网络虚拟空间等国家和社会事务的各个方面,最有效的是法治,最管用的是制度。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。依法治国,本质上是党领导人民治理国家和社会,管理经济和文化事业,用制度治党管权治吏,防范权力滥用、权力寻租和权力异化,保证人民主体地位,实现人民当家作主的基本途径和根本保障。全面依法治国就是要为国家治理建构法治秩序,提供法治保障,即维护制度权威,推进制度建设。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,作为党的历史上第一个加强法治建设的专门文件,开启了中国法治的新时代与新高度。法安天下,德润人心,坚持依法治国和以德治国相结合,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,国家治理形成由国家法律、党规党纪等规范手段和道德规范共同构成的综合治理体系。各级政府厘清权力边界、规范权力运行、提升法治能力,强化对权力运行的监督与制约,“把权力关进制度的笼子里”,反腐败斗争压倒性态势已经形成。扎实推进国家监察体制改革,重建监察权,试点建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体系,实现党内监督与国家监督的有机统一。坚持法治为民,推进多层次、多领域的自治共治,共建共享,明晰不同社会主体的责任义务、合作共治。互联网+政务服务,打造智慧型阳光政府,简政放权,便民惠民。引导民众有序参与国家事务,协商民主、共同处理社会公共事务,切实尊重和保障人权。

辉煌的治理成就

  辉煌成就见证不变初心,开创国家治理新局面。几年的光阴如白驹过隙,但奋进的中国却发生着波澜壮阔的变化。国家治理现代化的“黄金五年”,一个生机葱茏的国家令国人备感振奋,一个向上向好的社会令人们充满信心。5年来,国家治理克难关、涉险滩,坚持制度自信和改革创新有机统一,以攻坚克难的勇气和担当,坚定推进制度创新,1500多项具体改革举措出台,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事,成就辉煌,全党振奋,百姓点赞,国际瞩目。全面加强党的领导,党的执政能力大大增强。坚定不移贯彻新发展理念,有力推动发展不断朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。坚定不移全面深化改革,推动改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的崭新局面。坚定不移全面推进依法治国,有效增强了党运用法律手段领导和治理国家的能力。加强党对意识形态工作的领导,巩固了全党全社会思想上的团结统一。坚定不移推进生态文明建设,美丽中国建设迈出重要步伐。坚定不移推进国防和军队现代化,国防和军队改革取得历史性突破。坚定不移推进中国特色大国外交,营造了发展的和平国际环境和良好周边环境。坚定不移推进全面从严治党,着力解决人民群众反映最强烈、对党的执政基础威胁最大的突出问题,党内政治生活气象更新,党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力显著提高,党的执政基础和群众基础更加巩固,为党和国家各项事业发展提供了坚强政治保证,国家治理现代化展现出光明前景。

  辉煌成就筑牢执政之基,开辟国家治理新境界。国家治理现代化是当代中国最鲜明的时代特征,改革是释放体制活力的源泉。党的十八届三中全会通过掷地有声的全面深化改革决定,共涉及六大主线、16个领域、60项改革任务和336项重大改革举措。现在,国家治理各主要领域具有“四梁八柱”性质的主体框架已经搭建。提高科学执政、民主执政、依法执政水平,永葆党的先进性和纯洁性;坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,人民民主更加广泛、更加充分、更加健全;市场起决定性作用,政府起更好作用,破除GDP崇拜,经济转型升级加速,供给侧结构性改革,发展更有效率、更加公平、更可持续;传承中华优秀文化,培育和践行社会主义核心价值观,“人民有信仰,民族有希望,国家有力量”;保障和改善民生、促进社会公平正义,关照百姓冷暖,努力提高、改善人民生活质量,促进人的全面发展;建设美丽中国,“望得见山、看得见水、记得住乡愁”,促进人与自然的和谐共处;健全产权保护制度,弘扬优秀企业家精神,激发创造创新活力;实施制造强国战略,振兴实体经济,打造制造强国;治理金融秩序,强化金融监管,保障国家金融安全;推进公共安全法治化,完善国家安全体系;聚力强军兴军,加快建设世界一流军队,打造民族复兴的钢铁柱石;推进“一带一路”建设,构建人类命运共同体,体现大国担当。国家治理现代化有力推动了中国特色社会主义制度的自我完善和发展,中国特色社会主义的优越性日益彰显。改革是决定中国命运的关键一招,实践充分证明,只有坚决破除阻碍经济社会发展的体制机制,国家治理才能走向现代化,中国特色会主义制度才能更加成熟而稳固,运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力才能不断提高。

  辉煌成就砥砺前行动力,开启国家治理新征程。方向决定道路,道路决定命运。没有共产党就没有新中国,没有共产党没有富强中国。当广大人民还只是当权者统治的对象,当外国军队可以在中国土地上肆意横行,国家治理现代化就只能是镜花水月,不可企及。中国现代化进程创造了世界奇迹,国家治理现代化的重大飞跃,“中国特色社会主义不断取得的重大成就,意味着近代以来久经磨难的中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃,意味着社会主义在中国焕发出强大生机活力并不断开辟发展新境界,意味着中国特色社会主义拓展了发展中国家走向现代化的途径,为解决人类问题贡献了中国智慧、提供了中国方案”。站在时代发展新起点上的中国,我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。党的十九大是在全面建成小康社会关键阶段、中国特色社会主义发展关键时期召开的一次十分重要的大会,全面建成小康社会进入倒计时,“第一个百年”目标胜利在望,“第二个百年”目标日渐接近。凡是过去,皆为序章。面对新目标、新愿景、新宏图,站在历史和未来交会处的关键节点,我们更加坚信,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,中国人民一定能够经受住许多具有新的历史特点的伟大斗争的考验,为实现中华民族伟大复兴的中国梦而继续努力奋斗,踏着砥砺奋进的节拍,再接再厉,以新的精神状态和奋斗姿态把中国特色社会主义伟大事业不断推向前进,谱写更加雄浑壮美、豪迈空前的时代乐章!

  (文章来源:《学习时报》)
PostTue Oct 17, 2017 12:20 pmComments: 1

Title: 东北三省农村正处于从传统威权式管理模式到现代法治化治理模式的转型-- 吉林省法学会Submitted By: Admin
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刘星显:东北三省农村治理法治化问题研究- 吉林省法学会
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22 Sep 2017 - 农民参政议政能力不断增强,民主参与度大幅提高,从总体上看,农村治理的法治 ... 目前,东北三省农村正处于从传统威权式管理模式到现代法治化治理模式的转型 ...
PostTue Oct 17, 2017 12:16 pmComments: 0

Title: 政党内部治理秩序国家化的需要越来越强烈:程迈,南昌大学立法研究中心研究员,南昌大学法学院副教授。 文章来源:《行政法论丛Submitted By: Admin
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党内治理法治化初探:国家化的路径
作者:程迈
摘要: 经典宪政思想从整体人民观和保护政党的自治自由出发,反对将政党内部治理秩序国家化。但是随着现代民主政治的发展,为实现政党的宪法功能并保证宪法原则得以落实,政党内部治理秩序国家化的需要越来越强烈。在中国特色的社会主义民主法治体系中,基于这些一般理论考虑和中国的具体政治法制现实,为了提高党内治理秩序的法治化程度应当推进党内治理的国家化。目前党的内部治理秩序已经在很大程度上主动国家化,但是相对于国家治理秩序发展存在着不同的情况。为实现将党内治理秩序国家化的各种目的,应当做到党政分离来保护中共的政治基础,限制宪法权力组织原则的适用强度以保障党的政治领导能力,并区别对待党员与党内治理相关度不同的各种权利,并以法治来促进党内民主与人民民主的共同发展。
关键词: 政党国家 党内治理 党内民主 党员权利 政党政治领导力
十八届四中全会之后,对党内法规性质的学术研究出现了一个小高潮。在这些学术讨论中,一个焦点问题是党内法规与国家正式法律之间的关系。学者们在普遍不愿明确承认党内法规具有正式法律地位的情况下,却又纷纷深入讨论如何保证党内法规的制定和实施符合宪法和法律的要求的问题,在不愿将党内法规纳入国家正式法律体系的同时,又希望党内法规会在宪法和法律的实施中发挥积极的作用,反映出一定的矛盾心理。

其实在党内法规与国家正式法律的关系这一问题的背后,是更深层次的关于党内治理秩序与国家治理秩序之间关系的问题。党内法规是党内治理秩序运作的产物,国家法律是国家治理秩序运作的结果。政党是国家共同体内部具有特殊政治功能的小共同体。如果认为党内法规不能成为国家法律的组成部分,在这一观点的背后,是经典的市民社会自治与国家与社会分立的思想。按照这种思想,政党只是产生于市民社会的一个私法组织,是公民结社自由的产物,从保护市民社会自治、公民结社自由的原则出发,国家不应干涉政党的创建和内部组织活动。产生于政党内部治理秩序中的各种争议,属于私法争议,国家对这些争议的处理和干涉,只能采取私法的法律手段。相应地,在政党内部产生的各种规范性文件,其效力也只能及于政党内部组织和活动,不能对市民社会中的其它组织、甚至国家生活产生法律上的约束力。

反过来,如果认为党内法规是国家正式法律的组织部分,就是认同党内治理秩序是国家治理秩序的组成部分,党内治理秩序将国家化,成为整个国家治理秩序的有机组成部分。此时,政党将不再可以借助市民社会与国家的分离、结社自由为依据反对国家机关的直接干涉。相应的,党内工作人员将具有国家工作人员的身份,党内治理秩序也应当受到国家法治的监督,有权机关可以撤销违宪、违法的党内法规,党内机关作出的处分普通党员权利的决定,也要相应地接受司法机关的公法审查。

因此,相对于党内法规是否应当成为国家法律组成部分的问题,党内治理秩序是否应当成为国家治理秩序组成部分,即是否应当国家化的问题,这不仅是解决前一问题时必须回答的前提问题,更是一个对依法治国、依宪执政而言更深层次的问题。

一、党内治理秩序国家化的理论考虑

在中国的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中,中国共产党具有执政党的地位,这种执政党地位也在一定程度上得到了中华人民共和国宪法序言的承认。虽然在实践中对宪法序言是否具有法律约束力存在争议,而且经典宪政理论在党国关系上一般采用党国分离的观点,但是即使只考虑中国共产党在中国国家政治生活中事实上的主导地位,也有必要将党的内部治理秩序国家化。

(一)反对党内治理秩序国家化的一般理由

1、基于整体人民观不承认政党的宪法地位

在经典宪政理论中,政党没有合法的政治地位,只不过是公民联合起来与国家进行对话时的一种暂时的中间组织,不是一种独立、稳定存在的法律主体。在国家主权面前活动的是一个个原子化、相互平等的公民,这些完全同质的公民通过政治过程中的讨论、协商,最终聚合成一个神圣的整体人民,行使人民主权。因此,人民主权应当是整体人民的主权,任何阻碍作为个人的公民聚合成整体人民的组织和制度,都不具有宪法上的正当性。在理论构想中,作为人民主权理论的大家,卢梭的观点具有相当大的代表性,他对公意与众意的区分,对英国代议制的轻蔑无不反映出这他对整体人民观的推崇。

这种整体人民观也在第二次世界战以前施行的欧美国家宪法文本中得到了体现,例如法国第一共和国宪法序言《人类与公民政治权利宣言》第26条规定,任何一部分人民不得行使全体人民的权力,其正文第29条规定,每位代表都属于整个法国。第二共和1848年宪法第34条也规定,国民议会的成员不是选举他的省,而是整个法国的代表。德国魏玛宪法第21条同样规定,帝国议会的代表是整个人民的代表。在这种整体人民观中,这些经典宪法文本往往采取无视政党的态度,例如在美国宪法、法国第一、第二共和宪法中都没有提及“政党”一词,或者对政党采取贬义的规定,例如德国魏玛宪法第130条规定,公务员是整体人民而不是某个政党的公仆。在这种从整体人民观出发蔑视和排斥政党的态度中,作为人民内部小团体组织者的政党将无法获得宪法的任何肯定承认,也就更谈不上将政党内部治理秩序国家化的可能了。

2、为保护政党自治自由排斥国家干涉

十九世纪下半叶之后,欧美国家的民主政治开始进入大众民主政治阶段,伴随着民众政治参与规模的扩大,事先组织、联合公民有序参与政治活动的中介组织显得愈加重要。但是受经典宪政思想的限制,在政党的实际作用日益重要的同时,政党的宪法地位却迟迟得不到宪法的明文肯定,也使得宪法失去了对政党活动进行规制的可能,形成了宪法文本规定与政治现实的强烈反差,最终使得在意大利、德国,反民主的极权政党利用宪法程序以形式合宪的程序攫取了国家权力、成功推翻民主政体并走上了军国主义道路,最终酿成了第二次世界大战这一人类历史悲剧。出于对这些历史悲剧的反思,在二战结束后,在这两个国家的宪法中都对政党问题做出了专门的规定,开创了在资本主义宪政民主国家中,政党地位宪法化的先河,并迅速扩大到世界其它国家的宪法立法实践中。

正是因为这种政党地位宪法化是对历史教训反思的结果,因此政党地位宪法化的目的也是为了充分发挥政党在现代民主政治中的积极作用、抑制其消极作用。从历史教训出发,这些国家的制宪者认为,实现该目的的前提条件之一,是政党可以在很大程度上排除国家对政党活动的干涉,使得政党真正成为帮助公民有序有效参与国家政治生活的中介组织,而不是国家借以操纵民意的政治控制组织。例如,德国基本法第21条第1款第2句规定,“(政党)的建立是自由的。”联邦宪法法院认为,这种自由,首先是政党相对国家的自由,即免于国家干涉的自由,最终表现为政党自治的自由。为了保证政党这种免受国家干涉的自由,党内治理秩序非但不能国家化,相反还应赋予政党抵抗国家干涉的权利。党内治理秩序也应当在很大程度上成为政党自治、自主决定的事项。

(二)支持党内治理秩序国家化的一般理由

1、监督政党履行其宪法义务

如前所述,宪法承认政党宪法地位、保护政党自治自由的一个背景考虑,是希望其发挥出制宪者期待的特定政治功能,因此反过来说,如果政党的纲领或者活动违背了这种期待,政党非但不应获得宪法对政治自治的承认与保护,反而有可能受到宪法的惩罚,例如被取缔。实践中也的确有许多国家的宪法文本在肯定政党的宪法地位的同时,又规定了取缔违宪政党的程序。为了保证政党能够忠实地履行自己的这种宪法义务,国家有必要对党内治理秩序进行一定的监控。当国家行使这些监控权时,例如国家机关审查政党的纲领;政党向国家机关提交年度活动和财政报告;国家机关对政党违宪、违法的活动进行制裁,对其合宪、合法的活动进行鼓励。此时,国家将在一定程度上获得控制党内治理活动的权力,党内与国家治理秩序之间的界限也将极大模糊化。

2、政党内部治理活动已经在政治现实中构成了国家治理的组成部分

在宪法框架内活动的政党,其主要活动目标就是利用宪法规定的程序,尤其是选举程序,获得国家权力,从而推广本党的意识形态和实现本党的政治利益。此时,党内治理实际上是在为国家治理活动做准备。对于那些在国家政治生活中拥有重要政治能量的政党,例如执政地位相当稳固的政党,其内部的组织和决策活动,已经在很大程度会决定国家正式政治生活走向和决策。例如在这些政党对本党国家领导人候选人的决定,已经基本上能够决定正式的国家领导人人选;其内部对于重要政治方针的决策,将通过其在立法机关中的主导地位,顺利转化为国家的正式法律。此时党内治理过程中的各种政治博弈和对话,相对于正式的国家政治生活,例如行政机关首脑选举或者议会立法活动,反而更具有实质的政治博弈意义。这些政党表面上的“内部治理”活动,会对整个国家形成强烈的外部效应。为了实现普遍规定于各国宪法中的法治国家、人民主权等原则,这就不能再墨守经典宪政思想中无视政党存在,或者保护政党自治自由的成规,相反需要对党内治理过程进行相当强度的宪法规制。否则,如果这些宪法原则仅仅适用于国家正式的治理活动,却对执政党党内违宪的制度和活动视而不见,在这些党内治理活动会对整个国家的政治生活产生强烈的外部效应的同时,宪法的原则却无法对这些党内治理活动发挥指导效应,这些宪法原则将不可避免地在很大程度上被架空。

(三)在中国语境中党内治理秩序国家化的理论考虑

1、党内政治过程与人民的政治过程的重合问题

前文对于政党党内治理活动与国家政治活动关系的讨论,在很大程度上建构在对政党内部活动的溢出效应,即对整个国家政治活动的影响的分析上。当人们认为政党的内部活动对整个国家的政治活动并没有决定性的影响时,政党的内部治理活动相应地也应当远离于人民的政治过程;当党内政治活动会实质性地影响到国家的政治过程时,政党的内部治理活动自然也会与人民的政治过程存在重合现象。

在有中国特色的社会主义民主法治体系中,中国共产党的领导地位是一个核心问题。虽然现行八二宪法仅在序言中规定了中国的领导地位,在实践中也造成了中国的领导地位是否具有宪法约束力的争议。但在2001年,时任全国人大常委会委员长的李鹏在官方公开讲话中明确表示,宪法序言具有法律效力。因为这是中国最高权力机关的最高领导人的官方发言,此后又没有相反的解释出现,因此我们应当可以认为宪法序言与其正文一样具有约束力,中国共产党也将据此成为宪法上的执政党。

如果认为党的执政党地位得到了宪法的承认,那么在中国的宪法实施语境下,反对政党内部治理秩序国家化的各种一般理由就失去了说服力。在党是宪法执政党的情况下,通过党的组织和活动参与国家生活是中国人民主要的参政渠道,发生在党的组织和活动之外的其它政治活动,对国家政治过程的影响将非常小。而且借助其它政治组织和人民团体参与政治过程的那部分人民,根据作为中国宪法惯例制度的多党合作与政治协商制度,这些政治组织和人民团体本身也需要接受党的政治领导。在这种有中国特色的宪法和政治制度中,受党直接领导,或者说加入到党的内部治理秩序中的那部分人民,实际上是真正能够活跃地影响国家政治活动的人民,是代表整体人民发声的部分人民。这是与经典宪政思想中整体人民观完全不同的人民观,是马列主义的无产阶级或者人民民主专政思想的产物,即公民的整体集合并不等同于人民。不过自“三个代表”的思想写入党章以后,党本身也在努力扩大自己代表群体的范围。

2、党内治理秩序国家化对政党内部活动自由的影响

前文提及的反对党内治理秩序国家化的一个重要理由是,国家对政党内部活动的过度干涉会对政党活动自由产生消极影响,从而削弱政党发挥出其应有的功能。但是在中国的民主法治实践语境下,从党的宪法执政党的地位出发,出于对政党自治自由的保护而反对党内治理秩序国家化的理由,似乎不能在中国的宪法实施语境下适用。为保护政党自治自由而反对国家干涉党内治理秩序,其根本目的是为了防止在政治生活中具有多数地位的执政党借助国家机关的权力,干涉处于少数地位的政党的活动,破坏公平竞争的政治过程。在承认了中国的宪法执政党地位后,从理论上说,已经不再存在其它政党利用其对国家机关的控制来干涉党的内部活动的可能了。

3、政党内部治理秩序国家化对宪法实施的影响

宪法承认中共的执政党地位,是为了更好地建设有中国特色的社会主义民主法治,经典宪政思想中政治过程至少具有形式上的开放性,政党的内部决策空间也较大。但是与经典宪法的价值中立性不同,中国的宪法秩序具有高度的价值倾向性中,而党作为宪法执政党,其内部的决策倾向与宪法的价值导向性自然将具有高度的同向性,也正是有这种同向性,才能保证中国宪法在党的领导下可以得到最好地实施。此时,作为宪法上的执政党,党的内部治理活动无疑对整个国家的政治生活具有强烈的外部效应,在这一背景下,党内决策是否符合其党内决策程序的要求,是否从法律上可以被认为是党,而不是党内部分领导人违反党内实体和程序法规做出的无效决定,对这些问题的判断,也会实质性地影响到宪法的实施。

4、党在国家政治生活中的重要事实影响力要求将其内部治理秩序国家化

即使不考虑党的执政党地位是否具有宪法约束力,面对党在目前中国政治生活中事实上的领导地位,人们同样应当支持将党的内部治理秩序的国家化。在中国的政治生活现实中,我们经常看到,党内的各种决策和决定将一锤定音地决定正式的国家选举和立法活动。甚至是否具备党员身份或者受到党纪处分,都会影响到当事人的政治甚至民事权利。目前世界上可能没有哪个国家的单个政党的内部治理活动,会像中国共产党这样,如此牵动着一个国家甚至整个世界的神经,对国家甚至整个世界具有强烈的外部效应。此时,为了兑现宪法对人民主权、保护公民政治权利的承诺,人们已经有更强烈的理由支持将党内治理秩序国家化,承认党内活动是正式的国家政治活动的组成部分,以更好地兑现各种宪法承诺。

二、政党内部治理秩序国家化的实证研究:中国的例子

上文是在理论层面上讨论政党内部治理秩序国家化的问题。从这些理论基础出发,我们对中国现实状况分析后将发现,党的内部治理秩序实际上已经在很大程度上国家化了,即表现为党内工作人员具有了国家工作人员的地位,党内机关实际上履行着国家机关的职责,而且这种国家化在一定程度上是党的领导人有意推动的产物。但是这种国家化还处于比较低的水平,需要以国家治理秩序为范本,大力改善,并且加强对党内治理活动的法治监督。

(一)党的内部治理秩序已在很大程度上国家化

1、人事管理国家化

在现代民主政治中,政党的一个重要功能就是向各种国家机关输送领导和办事人员。在这一输送过程中,这自然会带来政党内部人事管理与国家人事管理的重叠之处。这种重叠不仅发生在执政党,更会发生在反对党的活动中,例如人们常说的“影子内阁”现象。所以政党党的内部治理秩序国家化的第一个表现是人事管理上的国家化,这种国家化同样也发生在中国。例如,在国务院2006年公布的《中华人民共和国公务员法实施方案》中,规定了七类机关列入公务员法实施范围,其中排在第一位的便是“中国共产党各级机关”,排在“行政机关”甚至“各级人民代表大会及其常务委员会机关”之前。至于在实践中,包括中共在内的各政党的工作人员和组成部门自中华人民共和国成立之日起,就在国家政治生活中履行着重要的公职职责,并由国家财政支撑其运作,与正式的公务员和国家机关并无差别。而且对于国家各级各类公务员,其中包括领导人员的推荐和安排,党的各级组织部门在其中都扮演着重要的角色,尤其通过“党管干部”的原则表现出来。此时,党的各级组织部门无疑在履行着重要的国家职能,而并不是仅仅服务于政党,党的人事管理已经在很大程度上国家化了。

2、党内决策效力国家化

无论实行何种政党体制的国家,国家的决策最初都是以某些政党的内部决策作为雏形而产生出来的。作为政治过程中最重要的当事人,政党的党内决策对整个国家的大针方针的走向有着非常强的外部影响作用。从中国的政党体制来看,我们同样可以发现,在前文提及的人事管理的国家化之外,党内机关与国家机关在许多事务管理上也存在着大量重叠之处,一个最常见的现象就是党内机关经常与国家机关联合发布具有事实约束力的文件,许多党内决策的影响力也早已跨越出了纯粹党内治理的范围,已经实质上成为了国家法律的组成部分。其中最常见就是中共中央与国务院,即党的最高决策机关与最高行政机关联合发布的文件,上述《公务员法实施方案》便是一例,本文件是由中共中央与国务院联合发布。在这种示范效应的带动下,不仅中央层面的党政机关,甚至比较低层级的党政机关也经常出现联合发文的情况。例如2009年4月7日,中共中央组织部、中共中央宣传部、教育部、公安部、民政部、财政部、人国资源和社会保障部、农业部、中国人民银行、国家林业局、国务院扶贫办、共青团中央、全国妇联印发的《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》的通知,决策机关横跨党、政和群众组织。

在这些人事与立法活动交叉重叠现象之外,有时党内治理活动甚至会不借助国家机关,直接对国家正式生活产生影响。例如2014年11月中共十八届四中全会的公报提议在12月4日建立国家宪法日,但是在最高立法机关针对此项倡议尚没有正式立法举措的情况下,当年12月4日,各级各类党政机关就在全国展开了许多正式的纪念宪法日的活动。这种直接在国家正式生活领域的产生影响的党内决策,甚至会及于公民的一些重要的宪法权利,其中最引人关注的现象就是对党员采取的各种“双规”措施。

3、党内治理秩序以国家治理秩序为模板

在人事管理、党内决策影响国家化的同时,党内治理秩序的建设,也在主动以国家治理秩序作为建设模板,进一步削减了两种治理秩序的差别,使两者的衔接更加平滑。一国的宪法体制,也会影响到该政党的内部组织结构。例如在实行联邦制的美国、德国,政党的内部治理活动也具有强烈的联邦主义和纵向分权色彩。而实质单一制的法国、日本,党的中央领导机关在政党的内部治理活动中往往会扮演更重要的作用。例如在中华人民共和国建立之初,党的第一代领导人就有过以国家体系为模板建设党内治理体系的想法。在近年来采取的各种扩大党内民主的措施中,各级党委实际上是在向人大、向行政机关学习,实际上是宪法规定的人民民主在带动党章规定的党内民主。 2012 年发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也规定要建立党内法规和国家法律文件相衔接的备案审查机制。 2012年7月1日开始实施的《中国共产党党内法规制定条例》第19条也规定,“与群众切身利益密切相关的党内法规草案,应当充分听取群众意见。”这里的群众,显然是指党外群众。党内治理与国家治理的界限被进一步有意模糊化。

(二)党内治理与国家治理的协调问题

上文已经揭示出,党的内部治理秩序在现实中并不排斥国家化,相反已经在很大程度上国家化。但是这种国家家化更多的是党基于革命党传统的影响,是其在执政过程中党国紧密联系实践的产物,有可能民主法治国家的原则上还有着深入发展的空间。

党内治理秩序国家化、党内治理秩序吸收入国家治理秩序中来的一个重要前提,是党内治理秩序与国家治理秩序在价值和制度设计上应当尽量同质化,以减少两者的摩擦。如果在国家治理秩序谈民主、讲参与的同时,党的治理秩序却在倡纪律、严服从,两者之间不可避免地会在价值层面上就发生严重的冲突。再如,如果国家治理秩序是建立在普选制度的基础上,而党内治理秩序却更多地是通过自上而下的任命、指定来形成各级党的领导机关,同级层面国家机关和党的领导机关领导人员之间的效忠方向也将不可避免地发生冲突。在这两种情况下,党内治理秩序国家化对党内治理秩序和国家治理秩序都会产生严重的冲击。

为了避免这种两败俱伤的局面的产生,就需要以正式的国家治理体系为模板设立一套相似的党内治理体系,前文提及党的第一代领导人以国家治理秩序为蓝本建设党内治理秩序的思想也有这种殊途同归的作用。此时,国有宪法,党有党章,党章将成为了党内治理体系的最高宪法。在前文提及的党内治理向国家治理学习的过程中,人们会发现,党内治理体系相对于国家治理体系还处于比较落后的发展阶段。

表格 1 八二宪法与中共党章章节比较

中华人民共和国宪法(2004年修正)

中国共产党章程(2012年通过)

第一章 总纲

第二章 公民的基本权利和义务

第一章 党员

第三章 国家机构

第一节 全国人民代表大会

第二节 中华人民共和国主席

第三节 国务院

第四节 中央军事委员会

第五节 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府

第六节 民族自治地方的自治机关

第七节 人民法院和人民检察院

第二章 党的组织制度

第三章 党的中央组织

第四章 党的地方组织

第五章 党的基层组织

第六章 党的干部

第七章 党的纪律

第八章 党的纪律检查机关

第九章 党 组

第十章 党和共产主义青年团的关系

第四章 国旗、国徽、首都

第十一章 党徽党旗

通过上表我们可以看到,党章与宪法的结构具有一定的相似性。除去宪法中规定了各种宪法基本原则的“第一章 总纲”,宪法和党章的其它各个章节的排布和内容基本类似,都是从规定共同体基本成员的权利和义务入手,然后再具体规定党内各种组织的组成和相互关系。而且两者都是首先规定中央层面的组织机关再规定下级机关,反映出中央机关对两种共同体都非常重要。但是如果仔细分析宪法与党章的内容,就会发现党章在立法制度与专业化的权力运行制度上存在着严重不足。

1、党内治理秩序还需要加强规范性建设

为共同体生活制定一定的规范是保证共同体生活有序进行的前提。在国家政治生活中,立法也是其有序进行的起点,因此宪法高度重视立法问题,“法律”一词是宪法中出现了83次的高频词,在对全国人大及其常委会、地方人大及其常委会职权的规定中,都有对制定法律、法规或其它规范性文件权限的明确规定。而且对于宪法的修改,宪法也规定了相对于普通法律更严格的程序。

但是在党章中没有对党内法规的制定程序和内容的明确规定。例如在党章第三章“中央组织”的规定中,对全国代表大会职能描述基本上围绕着选举活动展开,其中第十九条第四项有关“修改党的章程”的规定,是在党章中仅有的涉及党内规范制定问题的规定。至于“党内法规”一词亦只出现在党章中两次,而且都规定在第四十四条对党的各级纪律检查委员会任务的规定中。党章对党章本身也没有规定相对于普通党内法规不同的修改程序。

目前有关党内法规制定权限和程序的问题,原则框架性的规定都规定在了《中国共产党党内法规制定条例》中,但是相对于规定国家立法活动的《中华人民共和国立法法》,《中国共产党党内法规制定条例》的规定同样显得过于简略。

表格 2 《中华人民共和国立法法》与《中国共产党党内法规制定条例》章节比较

中华人民共和国立法法

中国共产党党内法规制定条例

第一章 总则

第一章 总则

第二章 法律

第一节 立法权限

第二节 全国人民代表大会立法程序

第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序

第四节 法律解释

第五节 其他规定

第二章 规划与计划

第三章 起草

第四章 审批与发布

第五章 适用与解释

第六章 备案、清理与评估

第七章 附则

第三章 行政法规

第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章

第一节 地方性法规、自治条例和单行条例

第二节 规章

第五章 适用与备案

第六章 附则

2012年制定的《中国共产党党内法规制定条例》全文共36条,相对于12年前2000年修订、全文96条的《中华人民共和国立法法》,在篇幅上就显单薄。从内容上看,《立法法》对不同立法主体的立法程序和权限、不同立法主体制定的规范性文件存在冲突时的解决机制做出了比较详细的规定;而《党内法规制定条例》的重点是对党内法规规定单线条的纵向制定程序,虽然对于各种党内法规制定主体的权限以及相应规范性文件的效力等级也有所涉及,但是只有非常简单且缺乏可操作性的规定。例如《党内法规制定条例》第二十八条规定了党内法规的冲突解决机制,它规定中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规同中央党内法规存在抵触时,中央有权责令改正或者予以撤销,但是“中央的撤销权”如何在中共中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记间分配,当“中央”不行使撤销权时,其它非中央层面上的党内组织是否可以启动申请撤销程序,撤销的标准又是什么,《党内法规制定条例》都没有做出规定。对于这些类似的复杂问题,《立法法》在第五章用了一章的篇幅详细规定了各种规范的权力等级,例如新法与旧法,上位法与下位法,特别法与普通法,以及各类不同规范发生冲突时的解决机制,例如地方性法规与部门规章之间发生冲突时如何解决。这进一步反映出,如果以国家立法制度作为判断标准的话,党内立法制度相对国家立法制度还需要进一步加强规范制度建设,以充分实现有法可依。

2、党内治理秩序需要进一步提高权力监督和专业化建设

中国宪法虽然没有引入经典宪政思想下的分权制衡理论,但是在不同的国家机关之间,还是设立了各种权力之间的纵向和横向分工监督机制。通过对以党章为核心的法规体系的分析我们可以看到,目前党内治理秩序在不同党内权力主体之间相互关系的问题上规定得相当简略,表现出党内治理秩序建设目前还是更多地停留在“有法可依”的层面上,至于这些党内法规如何能够得到切实的落实,如何实现“有法必依”,还没有制度上成熟的设计。

例如我们可以对《中国共产党》章程,编辑于不同时期的《中国共产党党内法规选编》、2012年底中共中央颁布的:《党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》的编排体系进行一个比较。

表格 3 党章、党内法规汇编与党内法规五年纲要的体系对比

中国共产党章程

中国共产党党内法规选编

2013-2017五年纲要

1978-1996

1996-2000

2001-2007

2007-2012

总纲

中国共产党章程等…

中国共产党章程等…

中国共产党章程

党章及相关法规制度

第一章 党员

党员

党员

党的领导和党的工作

党的领导和党的工作

第二章 党的组织制度

党的组织制度

党的组织制度

党的组织制度

思想建设

思想建设

第三章 党的中央组织

党的中央组织

党的中央组织

党的组织

组织建设

组织建设

第四章 党的地方组织

党的地方组织

党的基层组织

作风建设

作风建设

第五章 党的基层组织

党的基层组织

党的干部

党的干部

反腐倡廉建设

反腐倡廉建设

第六章 党的干部

党的干部

党的纪律

党的纪律

党的机关工作

民主集中制建设

第七章 党的纪律

党的纪律

党的纪律检查机关

党的纪律检查机关

第八章 党的纪律检查机关

党的纪律检查机关

其他

其他

第九章 党 组

党组

第十章 党和共产主义青年团的关系

其他

第十一章 党徽党旗

从上表中我们可以看出,党章的篇章体系极大影响了党内法规体系的建设思路,使得党内法规仿佛是党章的被动延伸。在宪法与各部门法的关系间则不存在这种现象。例如,在宪法中规定得较少的民商事法律制度是我国目前最发达的法律部门,而宪法中主要涉及的国家权力组织和基本权利保护领域,在立法实践中规定得反而比较少,这从另一个角度反映出宪法实施的专业化水平在某些领域已经得到了比较好地发展。而且这种专业事务的划分也可以在一定程度上起到分工协作、相互监督的作用。

但是这种专业分工体系在目前党内治理秩序中的发展还是不够成熟的。在2007年以前,党内法规体系的划分基本上都是按照党章的规定展开,而党章本身具有比较强的纵向组织法的色彩,即对整个党的组织按照民主集中制的原则从党员到中央组织,再从中央组织到地方和基层进行构建后,然后再以纪律检查机关保证这种民主集中制运作的有效性,其体系建构的主要目标在于上下畅通和团结有力,而不在于不同机关之间的权力划分,更不在于事项处理的专业化,其后果自然是领导权力过大、党内活动缺乏制约,易于造成权力滥用甚至腐败的问题。不过从表格3我们可以看到,自2007年以来,党内法规体系的划分开始出现了一定的横向划分现象,例如开始以事项进行体系区分,2012年底的《党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》继续了这种划分体系,这说明随着党内治理法治化程度的提高,党内机关间的分工合作、相互监督机制也在缓慢地发展。

三、党内治理秩序国家化的未来方向

党的内部治理秩序国家化后,党内法规将成为国家法律的组成部分,可以在行政和审判过程中被直接引用;党内工作人员将成为国家工作人员;党内各种活动也应当得到国家预算的资助。反过来,政党不可再以这些活动仅是党内事务、没有法律约束力为由,拒绝国家机关的干涉,各种国家机关将可以直接干涉党内治理活动,例如对党员权利处分决定进行行政法上的审查。

在党内治理秩序将成为国家治理秩序的一部分后,随之而来的是党内治理与国家治理的其它领域关系的问题;宪法和法律在适用于党内治理领域时,是否会产生不同于适用于其它国家治理领域时的要求;公民在党内治理中作为党员与他在其它国家治理秩序中的权利义务地位会有什么差异等等问题。

党的内部治理秩序国家化的最终目标,是在中国特色的社会主义民主法治体系下,通过加强党的内部治理的理性化程度,在加强党内民主建设、提高党的执政能力同时,实现人民有序的政治参与、国家生活的民主化和法治化。因此,在回答前述问题时,需要始终将这些背景目标考虑在内。

(一)以党政分离来保护党的政治基础

党内治理秩序的国家化,并不意味着党的机关可以无限制地利用国家机关来服务于自己的政治目的,例如制定要求人民服从政党领导的法律,并由国家机关来保证这些法律的执行。相反,政党活动需要与正式的国家机关的活动保持清晰的界线,在国家正式法律可以直接适用于党内治理秩序的同时,党内决策原则上不可以直接适用于党外生活。党内决策虽然具有了正式的国家法律地位,但是其作用对象要限于党内事务,就像在我国,地方性法规是国家法律的组成部分,但是其作用范围只限于地方一样。

首先,无论在何种具体的政党制度体制下,政党都需要植根于社会、来自于人民,它的权威都来自于人民对其政治纲领和组织活动能力的信任。通过一份自上而下加与人民、对人民规定忠诚义务的法律文件来巩固政党的执政地位,不仅丝毫不能从本质上增加政党的权威,更有可能会从心理上加深人民的拒斥。考虑到政党的成员在人民之中只会占据非常少的人口比例,例如党目前虽然有八千多万党员,但是依然不及中国人口的十分之一,在这种情况下,如果还规定党内决策具有普遍直接的外部法律效力,无论政党内部的组织和决策过程如何民主,都不能完全消除人民对党内治理秩序会取代国家治理秩序的猜疑。

其次,当政党不具有正式的宪法机关地位时,因为民主选举制度的存在,公民对某个暂时执政的政党的不满不会直接转化为对整个宪法制度的不满;当实行多党政治时,执政党与反对党的政治竞争更可以分散公民对国家政治活动的不满,在这两种背景环境中,政治过程中的某些小冲突不会立即带来置疑整个宪法框架合法性的影响,政党与国家机关从而可以互为政治缓冲器,有利于整个国家的政治稳定。在中国的宪法实施语境中,党的宪法执政党地位已经大大限制了选举制度的政治缓冲作用,如果进一步抹杀政党与国家机关之间的差别,这种决策与执行界限模糊的情况不仅会为国家权力的稳定有序运行带来障碍,党也要直接面对始终困扰着国家机关的各种官僚主义的指控,更要在国家机关作出一些政治上不明智的决策后,要为此承担全部政治后果,公民任何对国家机关的不满都会转变为对党以及整个国家宪法制度的不满,这将是一种高度紧张且没有回旋余地的体制。

因此,在党内秩序国家化的同时,虽然国家可以针对党内治理活动颁布直接适用的法律规定,或者将普遍适用的法律规定直接适用于党内治理过程,但是反过来,党内治理活动应当与国家机关的活动保持清晰的界线,党内的决策和措施,在其可以直接适用的部分,应当仅仅涉及党内事务,例如对党员党内权利的处分、党内组织制度的安排。对于一些会对党外成员或者党外政治生活造成影响的领域,必须通过宪法规定的人民代表大会制度作为中介,转变成正式的国家法律,允以执行。像前文提及的党的机关与国家机关联合发布文件的做法,就存在比较大的模糊两者界线的嫌疑。而且无论是《立法法》还是《党内法规制定条例》,都没有规定这种党政联合发布的文件的法律效力,这些文件的法律效力实际上是存在着非常大的疑问的。

(二)为保障党的政治领导能力限缩宪法权力组织原则的要求

政党内部治理秩序国家化的目的之一,是监督党内组织活动符合宪法和法律对国家权力组织方面的规定,例如决策过程民主化,以免当政党事实上控制了国家权力的同时,却可以在内部组织和活动上无视这些原则的要求,结果在事实上架空这些宪法和法律的要求。

不过将这些抽象的宪法原则适用于党内治理秩序时,需要根据党内治理秩序的特点,适用符合政党功能的具体要求,这也是宪法和法律在适用于不同的具体领域时普遍存在的现象。例如,宪法人民主权原则在适用于国家机关的组织与活动时,往往表现为决策民主化的要求,但它在具体适用于立法、行政和司法机关时将表现为不同的具体要求:对立法机关意味着在其决策过程中需要进行最充分的讨论;对行政机关意味着需要在法律规定的框架内谨慎地行使行政裁量权,适当地引入社会与公众参与;对司法机关意味着要根据形式法治的要求做到依法审判。这种不同在很大程度上是由这三种国家机关宪法功能差异造成的。

基于相同的理由,将各种宪法权力组织原则适用于党的内部治理秩序时,同样需要考虑到党作为政党的独特之处。政党作为综合、提炼民意的中介组织,内在地具有集中化的要求,即经过党内活动,能够产生一个清晰、明确的政策主张,能够推举出一个有号召力的候选人,政党本身也能够创造出一个清晰且团结的外在政治形象,也只有这样的政党才是一个有能力承担起政治领导地位的政党。此时对党内治理秩序不可以简单施加正式国家政治过程中的开放、多元与平等的要求。相反,将各种宪法权力组织原则适用于党内治理秩序时,应当始终考虑到党内集中化与保障政治领导能力这样的前提要求。此时决策民主化、尊重地方积极性的各项宪法原则,因为其有可能会削弱党内集中化、影响到政党的政治领导能力,在适用时的强度应当有所下降,尤其是不能以其, , 适用于立法机关或者适用于国家正式选举活动时的相同强度,适用于党内治理秩序,相反要在一定程度上尊重党内机关的决策和判断。但是这些宪法原则的基本要求还是需要得到保证,例如在党内决策过程必须赋予普通党员一定的施加影响力的渠道,地方党组织也能够在一定程度上参与党中央机关的决策活动,不能完全架空宪法权力组织原则的要求。

(三)区别对待党员与党内治理是否相关的权利

为了保障党的政治领导能力,将宪法权力组织原则适用于党的内治理秩序时,可以适当地限缩其要求强度。与此逻辑相一致,党的内部领导机关对于党员权利,也可以从保障党的政治领导能力出发,进行一定的克减。例如党的领导层可以在党内选举过程中对不同性别、出身和教育程度的候选人比例做出一定的规定,其目的是在党外造成本党具有最广大代表性的形象,如果普通党员对此提出异议,认为自己的平等选举权和被选举权受到了党内机关的侵犯,无法享受普通选民面对国家机关时同等强度的法律保护。再如,为了加强党内团结,减少党外认为政党内部分裂,无力发挥政治领导功能的置疑,党内领导机关可以对党员言论进行一定的限制,并对发表与党的政治纲领不协调言论的党员做出一定的纪律处分,直至剥夺其党员身份,此时党员同样不可以简单地相对党内机关主张自己言论自由。

不过正是因为党内机关对党员权利的处分,其目的在于实现党的政治领导能力,因此对赏权利的限制,其出发点应当始终限制在服务于政党的政治目的的范围内。与这些目的无关的处分,例如要求购买本地生产商提供的产品以支持当地经济发展,则是违宪或者违法的。对于与党内治理无关的党员权利,党内领导机关也无权做出区别于普通公民的不同规定,处分这些权利的权力,还是保留在国家机关的手中。例如当在任的国家公职人员被剥夺党籍后,并不当然地带来其将失去该公职的后果。

需要注意的是,在这些权利上并不存在简单的非此即彼的区分,可以将某些权利明确地定义为可受党领导机关处分的权利,与此同时将其它权利排除出去。例如,如果党的政治纲领强调保护普通劳动者的权利、实现社会公正,但是在现实中,党的大部分成员都属于企业高级管理人员或者积极从事资本投资活动,这会对党的政治形象造成严重的矛盾。此时,从实现党的领导能力出发,党内机关有理由对党员的民商事权利做出一定的限制。因此,对党员权利处分的区别对待将是一个程度问题,越接近政治权利、对政党的政治领导能力影响越大,政党领导机关的处分权力就越大;越远离政治权利且对政党的政治领导能力的影响越小,政党领导机关的处分权力就越小。具体的保护强度,将由行使审查权的国家司法机关在个案中,从尊重党的机关的判断权出发,做出具体的判断。

(四)以法治护民主

本文的思路,在很大程度上还是借鉴了经典宪政思想,尤其是其对于政党的定位与功能的理解。中国民主法治建设的目标,是吸收借鉴人类普遍的知识财富和制度经验,创造出适合中国语境要求的具体制度,所以本文认为这些普遍被接受的经典理解同样可以适用于中国的宪法实施语境。

但是需要注意的是,在有中国特色的社会主义民主法治体系中,党的宪法执政党地位的确立,在保证了政治稳定的同时,也在一定程度上有可能限制政治参与的渠道。而且这种对某个特定的政党的宪法执政党地位的肯定,是经典宪政思想从来没有讨论过的,相应的也会带来经典理解的适用力有限的问题。例如为了保障政党的政治领导力而降低党内组织活动的民主化强度、对党员政治权利的行使做出一定的限制性规定,在经典宪政思想设想的多党民主政治中,可以通过多党之间的政治竞争而对党的领导层形成一定的压力,使其不敢完全忽视党内普通党员的意见独断专行。再如,普通党员对自己的言论自由受到政党领导机关的限制不满时,可以索性退党,加入其它意识形态和政治纲领更符合自身要求的政党,或者索性独立组建政党。但是在中国的宪法实施语境中,这种党外政治制约的力量非常小,在政治制约下降的时候,就需要利用法治制约来加强调控,实现党内治理的理性化,这也是本文建议中共党内治理秩序国家化的一个重要背景考虑。

以法治护民主,其中涉及两个重要问题:法从何来,法由谁行。在中国的人民代表大会制度中,各级人民代表大会依然是最重要的立法机关,虽然党对各级人大具有政治上的领导地位,但是人大与党组织毕竟是两个不同的组织,在各级人大立法过程还是能够吸取一定的党外不同意见,给予执政党更好的政治反思机会,最终通过人大立法最好地反映出整个人民的意志。反过来,如果党重视这种党外意见渠道的话,在严守党政分离、接受法治监督基础上的党内治理秩序国家化,也将起到人民代表大会制度更好发展的作用。

其次,在党内治理秩序国家化后,这将排除阻止国家机关尤其是司法机关监督党内治理秩序的障碍,如主张这些事务属于政党内部事务、不具有法律约束力等等,相反,国家司法机关的管辖权将覆盖到党内治理秩序上。此时,由这个最远离政治控制链条但是政治基础也最小的国家机关来实施对党内活动的法治监督,可以最好地在尊重党的领导机关政治判断并保障其政治领导能力的前提下,通过事后、个案的审查,来倒催党内治理秩序理性化程度的提高。

知易行难,希望本文这些尚且抽象和模糊的设想,能够为加强党的内部治理的法治化、提高其执政能力,最终实现党内民主与人民民主发展的齐头并进,起到一个投石问路的作用。

Initial Research on the nationalization of the inner-governance of the Communist Party of China

Abstract: Judging from the ideal of regarding the people as a whole, and the consideration to protecting the autonomy of the political parties, the classic constitutionalist thoughts is against the nationalization of the inner-governance of the political parties. In the democratic government system with Chinese character, based on the general theoretical consideration and facing the political and legal realities, the inner-governance of the CPC should be nationalized. The current inner-governance of the CPC has to a large degree nationalized, while its development level lags behind the state government. In order to achieve the goals of nationalization of the inner-governance of the CPC, the party and the state institutions should be separated to maintain the political foundation of the CPC, the implementation of constitutional principles on power mechanism should be curtailed to enhance the political leading capability of the CPC, and the various rights of the party members should be differentiated according to their relevance to the inner-governance of the CPC, the principle of the rule of law should be taken advantage of to advance the parallel development of the people’s democracy and the party’s democracy.

Key words: party state, inner-governance of the party, party’s democracy, rights of the party members, political leading capability of the party.

注释:
例如参见:孙才华,方世荣:“论党内法规与国家法律的相互作用”,《湖北社会科学》2015年第1期,第5-9页;曹秋龙:“论党内法规与宪法法律的关系”,《江汉大学学报》(社会科学版),2015年第3期,第32-37页;方世荣:“以党内法规促进依宪治国”,《人民日报》2014年12月4日第5版;马立新:“党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨”,《学习与探索》2014年第12期,第78-81页;蒋劲松:“政党的国法治理”,《法学》2016年第1期。
《中国人民政治协商会议章程》(2004年3月12日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议最后修订)
有关经典宪政理论中对政党地位的看法,可参见:程迈:“欧美国家宪法中政党定位的变迁——以英美法德四国为例”,《环球法律评论》2012年第3期,第77-85页。
[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆2003年第3版,第35-36页。
[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆2003年第3版,第128页
有关整体人民观的讨论,参见:程迈:“德国联邦议院党团法律制度研究”,《德国研究》2014年第4期,第9-10页。
“ART. 26. - Aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entire”; Declaration Des Droits De L'homme Et Du Citoyen, La Constitution du 3 septembre 1791.
“ART. 29. - Chaque député appartient à la nation entière.” La Constitution du 3 septembre 1791.
“ART. 34. - Les membres de l'Assemblée nationale sont les représentants, non du département qui les nomme, mais de la France entière.” La Constitution du 4 novembre 1848.
Artikel 21. „Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an Aufträge nicht gebunden.“ Die Verfassung des Deutschen Reiches ("Weimarer Reichsverfassung")
Artikel 130. „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.“ Die Verfassung des Deutschen Reiches ("Weimarer Reichsverfassung")
何立平:《政党法律制度研究》,黑龙江人民出版社2003年版,“附录一:七十五个国家(地区)宪法中的政党条款”。
BVerfGE 20, 56, 72.
 何立平:《政党法律制度研究》,黑龙江人民出版社2003年版,“附录一:七十五个国家(地区)宪法中的政党条款”;
再如德国基本法第21第2款规定:“政党宗旨或党员行为有意破坏或推翻自由民主的基本秩序,或有意危害德意志联邦共和国生存的,该政党属违反宪法。政党违宪由联邦宪法法院予以裁判。”
例如参见:殷啸虎, 李莉:“宪法序言的功能与效力研究”,《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2004年第6期。
 许崇德著:《中华人民共和国宪法史》(上册),福建人民出版社2005年2月第2版,第481页。
参见人民网:“中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见”,http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html,2016年8月6日最后访问。
有关人民、公民、选民这几个概念在中国宪法语境下的不同,参见许崇德著:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2005年2月第2版,第132页。
“中组部就《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》答问”, http://renshi.people.com.cn/GB/11684691.html,2016年8月11日最后访问。
中宣部、司法部、全国普法办: “关于开展国家宪法日暨全国法制宣传日系列宣传活动的通知”,http://www.moj.gov.cn/fzxcs/content/2014-11/17/content_5847262.htm?node=271,2016年5月19日最后访问。
例如参见王金贵: “ ‘双规’与自首:合宪性问题研究”,《法学》2008年第8期,第60页。
例如1956年,毛泽东提到:“是否可以依照人民代表大会的办法,设党的常任代表。我们有人民的国会,有党的国会,党的国会就是党的代表大会。”《毛泽东文集》第7卷,人民出版社1999年版,第54页。邓小平在中共八大修改党章的报告中也说:“(为了)把党的民主生活提高到更高的水平,党中央委员会在党章草案中,决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似于各级人民代表大会那样。”《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第233页。
金安平:“党内民主”与“党的民主”——党内民主示范、带动人民民主机制的思考,《社会科学研究》,2009年第1期,第16页。
《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14 条:“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”
有关全国人大的立法权限见《中华人民共和国宪法》(2004年最后修订)第六十二条第(一)(二)(三)项,有关全国人大常委会的立法权限见第六十七条第(一)(二)(三)(四)项,有关地方各级人大的立法权限见第九十九条,有关地方各级人大常委会立法权限的规定见第一百条。
《中华人民共和国宪法》(2004年最后修订)第六十四条。
该条例于2012年7月1开始实施,此前,在1990年,中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。
中共中央办公厅法规室,中共中央纪委法规室,中共中央组织部办公厅:《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》,法律出版社:2009年9月第2版;
中共中央办公厅法规室,中共中央纪委法规室,中共中央组织部办公厅:《中国共产党党内法规选编(1996-2000)》,法律出版社:2009年9月第2版;
中共中央办公厅法规室,中共中央纪委法规室,中共中央组织部办公厅:《中国共产党党内法规选编(2001-2007)》,法律出版社: 2009年10月第1版;
中共中央办公厅法规室,中共中央纪委法规室,中共中央组织部办公厅:《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》,法律出版社: 2014年1月第1版。
新华网:“中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)”,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2013-11/28/c_125775991.htm,2016年8月19日最后访问。
“中国共产党党员达8779.3万”,http://politics.people.com.cn/n/2015/0629/c1001-27226368.html,2016年8月19日最后访问。
作者简介:程迈,南昌大学立法研究中心研究员,南昌大学法学院副教授。
文章来源:《行政法论丛》2017年第20卷。
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Title: 9月人民币新增贷款超预期Submitted By: Admin
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9月人民币新增贷款超预期M2增速连续7个月下降后首次回升| 界面新闻
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3 days ago - 最新信贷数据显示,9月中国新增人民币贷款和社会融资均超预期,表外融资有所回暖。广义货币(M2)增速在连续7个月下降后首次回升,同比增速较上月回升0.3个 ...
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Title: 于泽远:七中全会 对反腐形势新判断Submitted By: Admin
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前天闭幕的中共十八届七中全会为本周三召开的中共十九大做好了准备。在七中全会公报中,中共五年来反腐正风成就占据了重要内容,表明中共十九大后将继续推进全面从严治党,同时也是对王岐山挂帅的纪检监察系统的褒奖。


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公报说,全会一致认为,“各级纪律检查委员会忠诚履行党章赋予的职责,坚决推动全面从严治党,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,锲而不舍落实中央八项规定精神,严明政治纪律和政治规矩,推动各级党组织落实管党治党政治责任,发挥巡视利剑作用,把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,深化纪律检查和国家监察体制改革,建设让党放心、人民信赖的纪检监察干部队伍,不断强化监督执纪问责,坚决遏制腐败蔓延势头,净化党内政治生态,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”

其中,“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”是对中共反腐败斗争形势的新判断。2012年中共十八大后,强力反腐就很快成为习近平时代的一面大旗和重要标签。中共官方对反腐败斗争的评价也从“呈胶着状态”到“压倒性态势正在形成”,如今又从“压倒性态势已经形成”演进到“压倒性态势已经形成并巩固发展”,显示中共下一步将朝着“反腐败斗争取得压倒性胜利”的方向迈进。

为了突出中央集权和继续推进全面从严治党的重要性,七中全会公报用了“三个没有”和“四个就”:“如果没有党中央权威和集中统一领导、没有严格的政治纪律和政治规矩、没有风清气正的良好政治生态,就会丧失创造力、凝聚力、战斗力,就会丧失执政基础和执政能力,就会严重脱离人民,就不可能担负起领导人民进行改革开放和社会主义建设的历史重任。”

同时,七中全会递补了11名中央候补委员,审议通过了对孙政才等15人的严重违纪问题的审查报告,创下了改革开放以来中共中央全会一次递补中央委员和处分中央委员、中央候补委员人数的新纪录。

在15名被查处的中央委员名单中,原司法部长吴爱英赫然在列。这也是官方首次公布吴爱英已经被开除中共党籍,显示她不仅如外界所传受到了断崖式降级处分,还有可能锒铛入狱。

66岁的吴爱英今年2月因到退休年龄被免去司法部长职务,她在这个位置上整整干了12年。但就在吴爱英被免职不久,她一手提拔的老部下、司法部政治部主任卢恩光被中纪委拿下。

今年9月9日播出的电视专题片《巡视利剑》第二集《政治巡视》披露,一路靠买官升到副部级的“五假”干部卢恩光受到司法部领导的多次推荐。如今,吴爱英被开除党籍基本证实,这个司法部领导就是吴爱英。

吴爱英由此成为中共十八大以来落马的第18名中央委员,也是十八大以来首个落马的正部级女性高官。

另外,根据中共党章规定,当中央委员会委员出缺时,由中央委员会候补委员按照得票排名依次递补。但七中全会从中央候补委员递补的11名中央委员中,有四名排名靠前的候补委员并没有递补上去。

这四人是,现任重庆人大常委会副主任刘学普、东风汽车公司董事长竺延风、空军副司令郑群良和云南省委常委、宣传部长赵金。

显然,这四名中央候补委员将不大可能出现在十九大选出的新一届中央委员会的名单中。这也意味着,中共对高级干部的管束和查处力度,或许比外界看到的更大。http://www.unizw.com/shiju/20171016/40585_2.html
PostMon Oct 16, 2017 8:32 pmComments: 1

Title: 改革者周小川:信奉和倡行“系统性的体制转变”Submitted By: Admin
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原标题:改革者周小川
作者:苏琦

不谋全局者,不足以谋一隅。和他同时代的若干出身于体改委的学者型官员一样,周小川一直信奉和倡行“系统性的体制转变”,谈起改革来从不局限于一个部门的视野,而喜欢从全局的角度来谈本部门工作,并强调与其他领域配套改革的衔接。后来周小川将自己的文章结集出版时,就用了《系统性的体制转变》作为书名。在这本书中,举凡中国改革的方方面面的议题,从价财金贸到住房社保都有所涉猎,且均有独到的见解。

从80年代开始活跃在经济改革领域的中青年经济学家们,左起:郭树清,吴晓灵,吴敬琏,楼继伟,李剑阁,周小川。(资料图)
这种对体制的“系统转变”和改革的“整体推进”的强调是一以贯之的。上世纪80年代,由吴敬琏、周小川所在的课题组推出的《中国经济改革的整体设计》,使他们得到了一个“协调推进派”的别称。90年代,周小川与吴敬琏、郭树清、楼继伟、李剑阁等合著《建设市场经济的总体构想与方案设计》,被外界称为“整体改革论者”。
不少论者认为,周小川对“系统”的重视与其学术背景密不可分。周小川是新中国成立以来的首位博士行长,毕业于清华大学自动化系系统工程专业,其所读的系统工程专业鼻祖是钱学森。据周小川回忆,钱学森那时候鼓励他们用系统工程的方法去搞经济研究,因为钱学森认为过去高度集中的计划经济体系有很多低效的环节,可能需要有动大手术的改革,系统工程的人的思路就是强调最优化,如果计划经济当时的做法不能实现优化,就要考虑通过改革转移到什么样的别的系统来加以实现。
博士毕业后,周小川进入体改部门工作,身兼数个与“体改”相关的职务:国务院体改方案领导小组成员、中国经济体制改革研究所副所长和国家体改委委员。熟悉那段历史的人都知道国家体改委当时作为改革中枢的地位之重要与显赫,当时体改委所研究的都是国家急需解决的经济领域的各种改革问题。那段时间的工作经历,使周小川充分意识到,整个经济体制改革是一个系统工程,它需要有一个基本的整体设计,使改革的主要步骤能有准备、有组织地配套实施。

除了系统论、整体论外,周小川给外界留下深刻印象的还有他对“对外开放”及其与其他领域改革关系的高度重视。在此次关于人民币加入SDR的采访中,周小川没有局限于汇率等技术性议题,而主要是从中国经济整个开放进程的角度来谈金融改革与开放的意义。这与他的家学渊源和在外贸部门的履历多有关系。
周小川的父亲周建南是一名资深的“老外贸”,1979年8月至1982年3月先后任国务院进出口领导小组办公室副主任、国家进出口委员会和国家外国投资管理委员会副主任,参加了我国改革开放以后外贸体制改革、建立和发展经济特区、沿海工业开发区和高新技术开发区、充分利用外资等工作的组织领导工作,参与制定了一系列进出口贸易、利用外资的方针、政策和措施,为建立有中国特色的对外经济贸易体制奠定了基础。
在任国家体改委委员期间,周小川曾兼任对外经济贸易部部长助理。原国家体改委主任陈锦华在《国事续述》一书中回忆说,“记得当时周小川是体改委委员,他是年轻人这一茬里比较优秀的,上面也看上他了,让他同时兼任外贸部的党组成员,参加外贸部的党组活动,推动外贸改革。这也是煞费苦心。”1988年,在做助理期间,周小川写文章探讨外贸体制改革时,并没有就外贸体制改革本身谈改革,还集中探讨了汇率和金融体制改革的问题,指出“我国的金融改革还没有创造出有效控制信贷总规模和货币发行总需求的控制手段,所以容易倾向于使用控制机构(不准随意成立金融机构)和控制业务范围(业务范围不允许扩大)的办法”。
在1992年发表的关于外贸体制改革的文章中,周小川继续强调了整体改革的重要性,指出外贸体制改革是大的系统工程中的一个子系统,也需要进行精心设计和论证,需要充分注意它与其他改革部署的配合关系。比如价格改革将为进出口结构的改善和经济效益的判断提供最基本的信息,为出口生产提供市场分配资源的灵活机制,为企业自主决策、自负盈亏创造最基本的条件。税收改革将为进出口活动提供正确的调节与激励尺度,创造平等竞争环境,实现合理的收入分配政策和进出口的产业政策等等。
上世纪90年代初,周小川一度想回到体改委工作,时任体改委主任陈锦华则认为他更适合去一线磨炼。陈锦华向中央组织部推荐说:“周小川是很优秀的,国家需要这样的人才。”后来,周小川被安排到中国银行担任副行长,开启了他20余年金融领域的职业生涯。

虽然一直强调改革的“系统”、“整体”和“配套”,但周小川又不是一个条件论者,他认为改革不能等靠要,不能等所有条件都成熟了才加以推进。改革是一项系统工程,更是一个动态的进程,既包含某些只能在长时间内走向成熟的内容,又包含某些有可能快速演变的内容,因此改革的时机把握十分关键,需要结合国内国际宏观运行形势,找到相对最佳的时点。他在上世纪90年代推进外汇体制变革和本世纪初期主导国有商业银行改革的经历就充分凸显了这一点。

(和同时代的若干出身于体改委的学者型官员一样,周小川一直信奉和倡行“系统性的体制转变”,谈起改革来从不局限于一个部门的视野。图/AFP)
周小川自1991年-1995年任中国银行副行长,中国银行当时是国家外汇专业银行,在海外有许多分支机构,在外贸体制改革和金融改革的压力下需实行一定程度的与国际接轨的制度和办法。周小川在体改委的履历和经贸部部长助理的经历,使其在中国银行改革方面发挥作用,而他本人也在中国银行的实践中,学到许多银行业的知识和经验。这又为他日后成为外汇管理局局长打下了基础,因为中国外汇储备管理当时实际上就由中国银行来管理。
从1995年起周小川出任国家外汇管理局局长,第二年又被任命为中国人民银行副行长,主管外管局工作。这期间,中国金融改革和开放经历了两件大事。一是实现人民币经常项目下可兑换,从1996年12月1日起,中国成为IMF第八条款成员国,标志着中国人民币自由兑换迈出了坚实的第一步,也标志着中国市场化程度的加深;二是成功度过了1997年-1998年的亚洲金融危机。中国在承诺人民币不贬值的情况下,成功抵御了金融危机对中国的不利影响。
在1998年初由清华大学中国经济研究中心和世界银行共同举办的“亚洲金融风暴及其对中国的启示”研讨会上,在论及为什么亚洲金融危机没有波及中国时,周小川反驳了有些人认为是因为人民币资本项目下没有放开的错误观点,旗帜鲜明地提出中国之所以能够避免危机的冲击,坚持改革开放是一个重要的原因,其中1994年推行的外汇体制改革更是关键之举,实现了汇率并轨,形成了单一的、有管理的浮动汇率机制,恢复了市场信心,使得中国的国际收支状况大为改善,外汇储备大幅上升。
周小川指出,“双重汇率的存在对稳定信心是非常不利的因素,如果1997年我们仍然实行双重汇率,外面一旦有风吹草动,调剂市场的价格不知道会变成什么样子。”而1993年设计外汇体制改革时,各方阻力相当之大,一方面是人们已经习惯了实行多年的双重汇率,由此也形成了相关套利集团;另一方面当时外汇紧缺,贸易项下有100多亿美元的赤字,不少人建议应该等外汇储备更充分一些时再推进改革。但就是在这样貌似条件不成熟的形势下,中国果断进行了外汇体制改革,从而取得了良好的改革效果。

1998年周小川出任中国建设银行行长。时隔不久,又于2000年初调任证监会主席。虽然履职未久,美国《商业周刊》依然在2001年7月的“亚洲之星”评选中,把周小川评为“决策者之星”。评选说明认为,在周小川履新以来,证监会出台的一系列引人注目的改革措施——诸如变“审批制”为“核准制”、引进国际会计准则、出台“退市令”、对操纵股价的违规行为进行严厉处罚等——使得中国的证券市场在深化改革、加强监管和规范化建设方面前进了一大步,越来越像美国的“华尔街”而非赌城“拉斯维加斯”。
2002年底,周小川出任中国人民银行行长,一干就是15年,上任伊始便面临巨大的压力。2003年初,由于背负巨额不良资产,国有银行“在技术上已经资不抵债”几成共识。其时,亚洲金融危机殷鉴未远,作为中国资金配置主渠道的国有商业银行如果不能及时改变,将直接影响国民经济运行质量和速度,甚至危及市场经济体系的建立与发展,国有银行深层次改革的迫切性不言而喻。
此时中国已经加入世界贸易组织,面临日益强大的要求进一步开放金融市场的压力。周小川曾反复强调,金融市场的创新与开放,很大程度上取决于金融机构微观机制改革。而以汇率改革和利率改革为内容的宏观面金融改革开放,应该以微观面金融市场和金融机构体制改革为前提。因此,改革的顺序是从完善市场主体和提高市场效率到逐步放开关键性的价格管制,否则将导致转型风险和转型预期目标无法充分实现的问题。这也是从上一轮价格改革的惨痛经验中总结出来的教训:没有市场主体的改造,贸然放开价格将导致市场秩序和市场运行的极度紊乱。
改革的紧迫性和目标都已明确,但怎么改和谁来为改革买单的巨大难题几乎令人望而却步。据当时有关部门测算,欲令四大国有商业银行资本充足率达到巴塞尔协议8%的标准要求,需动用大约9700亿元财政资金。而从彼时中国经济状况看,动用近万亿元资金解决国有银行不良资产困局,近乎不可想象。
在当时,近万亿元资金大致相当于中国一年财政收入的50%,相当于中国GDP的十分之一,相当于中国外汇储备的三分之一。面对这样一笔令人望而生畏的天文数字,任何改革决策都既需要决心,更需要勇气,何况1998年实施的2700亿元特别国债注资之效果不彰,亦足以让人对类似注资计划倍感踯躅。一时间,如何拯救“在技术上已经破产”的中国国有商业银行,决策者面临着资源和路径的双重掣肘。
不过,改革的迫切性与资源的匮乏,倒逼人们以创造性思维和增量改革杀出一条血路。周小川等人创造性地提出资产负债表的概念,以动用外汇储备注资为主线、以剥离呆坏账为前提、以中央汇金投资有限责任公司(下称“汇金公司”)为操作平台、以引进外部战略投资者重组上市为目标,新一轮国有银行改革由此破局,资源与路径实现双重突破,并取得了良好的改革效果。
回头看去,如果没有在条件“不成熟”的情况下抓住时机果断推进国有商业银行改革,面对来势凶猛的2008年全球金融危机,难以设想中国能够拥有足够的勇气和实力,推出十数万亿元大拯救计划通过拉动内需加以对冲,而人民币的国际化、人民币加入SDR、汇率改革的进一步推进和以沪港通、深港通、债券通为标志的金融开放的一步步扩大,以及“一带一路”设想的提出和推进,更是无从谈起。

回首数十年改革历程,人们或多或少仍会感到些许遗憾,会有稍许岁月蹉跎的伤感。改革实践无法达到最优选择,有时是因为经济逻辑和政治逻辑的落差。如周小川所言,从研究的角度看,如果能把各项改革设计一个合理的顺序当然更理想,但在推动改革和制定政策时,面临的情况复杂多变,各决策者的考量也不完全相同。经济学家往往可以从经济逻辑出发,找出政策变革的最优顺序;而实践中,改革是大政治,政治家往往要从政治逻辑考虑最优排序,问题往往过于复杂、多元,最终得不出最优解。
有时则因为“天时”不利,如1996年中国外汇管制经常项目下放开时,人们认为可以适时启动资本项下放开,结果遇到亚洲金融危机,基本搁置了十年。2006年,中央提出进一步推动金融开放,相关部门也已拟定具体方案,后来又遇到2008年全球金融危机,一晃又是十年过去了。
有时则是因为单项改革所面临的整体环境的配合度,也就是整体协调的力度问题。比如2005年前后,人民币汇率面临来自以美国为首的发达经济体巨大的压力。但汇率改革牵一发而动全身,不是央行一个部门所能主导的,除了涉及其他部门利益外,更涉及地方政府的蛋糕。主政沿海出口大省和特大城市的地方大员们个个位高权重,不乏位列政治局委员者,级别比在京金贸财税部会的官员们还要高,其间的纵横捭阖折冲樽俎不足为外人道。
这些年来,人们经常看到周小川与美联储主席和欧央行行长等站在一起,但看似风光的背后有着内外语境的差别。转型经济体的货币政策独立性一直是个敏感而复杂的议题,如何在增长、稳定和效益最大化之间保持平衡,货币当局始终面临各种压力和张力。
复旦经济学院副院长孙立坚曾对媒体表示,周小川一直处在平衡其他政策所需要的货币支持的角色中。他非常想要控制好货币的总量,问题是当我们金融市场没有很好地发挥货币政策传导机制的时候,大量的货币一出去就留在金融市场,可以把很多货币冻结住,或在那里空转,而新一轮的投资又产生很多货币需求。
两岸猿声啼不住,轻舟已过万重山。如周小川所指出的那样,人们越来越明白,对外开放需要继续向前推进,市场经济有其基本规律,金融业属于竞争性服务业,竞争会带来优化和繁荣,这些规律在对外开放过程中始终是居于支配地位的,金融机构市场准入和金融市场开放的步伐可以迈得更大些。开弓没有回头箭,中国的金融改革与开放已经past a point of no return。尽管有着这样那样的阻力和掣肘,面临各种各样的波折和困顿,人们有理由相信改革开放将继续前行。


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